Elecciones 2011: de dónde venimos y qué está en juego - Razón Pública
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Elecciones 2011: de dónde venimos y qué está en juego

Escrito por Fabio Velásquez
Fabio Velásquez

Fabio VelásquezMás importantes de lo que muchos creen, en las elecciones locales de este año se conformará el nuevo mapa político de Colombia, Santos y Uribe medirán sus fuerzas, se definirá el futuro de la descentralización y el carácter mismo de nuestra democracia. Un análisis comprensivo y conciso de los antecedentes, la coyuntura y las perspectivas del sistema político. 

Fabio Velásquez*   

Un cambio de rumbo

Desde que se implantó la elección popular de alcaldes, en 1986, y de gobernadores, en 1991, la dinámica electoral en los territorios tomó un rumbo distinto del que se tenía hasta entonces, por dos razones fundamentales:

  • Por una parte, los electores sintieron que su voto podía tener una influencia real en las decisiones públicas, porque los elegidos ya no podrían actuar por cuenta propia o mediante negociaciones "por debajo de la mesa" con sus jefes y aliados políticos, sino que recibían un mandato que los hacía responsables ante la población (los mandantes) en su respectivo territorio.
  • De otra parte, porque a ello se sumó el hecho de que la descentralización político-administrativa del Estado vino acompañada de la institucionalización de los espacios de participación, a través de los cuales diferentes sectores de la ciudadanía podían canalizar sus demandas hacia sus respectivos gobiernos y, sobre todo, vigilar la gestión de las autoridades.
  • Del lado de la población, las expectativas generadas fueron altas y los niveles de participación mayores que los de épocas anteriores. Del lado de los partidos y de los movimientos políticos, el cambio también fue notorio, pues emergieron nuevos liderazgos, nuevas propuestas, grupos independientes y alternativos (los "otros" y las "coaliciones"), y unas lógicas políticas que comenzaron a distanciarse de las del orden nacional.

    El desinfle

    La expectativa inicial sin embargo fue decreciendo, como lo testimonia el descenso en las tasas de participación electoral desde mediados de la década de los noventa. Varias razones pueden dar cuenta de ese fenómeno:

    • En primer lugar, los partidos tradicionales, experimentados en la mecánica electoral y dueños hasta entonces de buena parte del aparato político en los territorios, rápidamente se adaptaron al nuevo contexto y consiguieron imponer su hegemonía. En 1988, ganaron 859 alcaldías de las mil que existían en ese momento. Ese dominio se mantuvo hasta las elecciones de 1998, aunque los movimientos alternativos llegaron a obtener, en algún momento, cerca de un 30 por ciento de las alcaldías.
    • Esos movimientos alternativos y, en menos media,  los llamados "otros", si bien trajeron nuevos rostros a la política local, no tuvieron en su mayoría la capacidad de acumular políticamente y asegurar una permanencia en el escenario electoral. Varios de ellos, además, fueron liderados por "outsiders" (periodistas, sacerdotes, académicos, entre otros), personajes que mostraron poca capacidad para estructurar organizaciones políticas que garantizaran la continuidad de la tarea.

    El ejercicio de la gestión pública, tanto municipal como departamental, mantuvo los parámetros tradicionales de la política, es decir, el clientelismo, el autoritarismo, la corrupción, la baja capacidad técnica y la escasa transparencia, lo que impidió, en general, mejorar las condiciones de vida de la gente.  Hubo, por supuesto, excepciones a la regla, como ocurrió en ciudades como Bogotá y Medellín y en algunos núcleos pequeños e intermedios del país, pero la tendencia dominante en cabeza de un número importante de alcaldes y gobernadores fue otra; la de llegar al poder, para usufructuar el botín del Estado, asegurar caudas electorales y reproducirse políticamente.

    El fenómeno Uribe

    A comienzos de la década pasada, la hegemonía liberal-conservadora en los territorios comenzó a debilitarse, así: 

    • En 2003, el Partido Liberal sólo ganó 228 alcaldías y el Conservador 158, que sumadas fueron cerca de un 40 por ciento del total, en comparación con un 85 por ciento  logrado en la primera elección de mandatarios municipales. Las demás alcaldías fueron ganadas por otros 59 partidos y movimientos políticos.
    • En cuanto a las gobernaciones, el Partido Liberal obtuvo 12 y el Conservador 4, es decir, la mitad de los cargos para gobernador entre las dos colectividades tradicionales.

    Se comenzaba a notar la influencia del uribismo, ya en el poder, en la política local, a través de los partidos, que poco a poco fueron conformando la coalición de gobierno, en su gran mayoría desprendidos de las huestes del liberalismo y del conservatismo. La transición había comenzado.

    Las elecciones de 2007 mostraron una tendencia parecida, aunque con un fenómeno nuevo: el avance significativo de los partidos de la coalición uribista. En efecto:

    • Los partidos Liberal y Conservador obtuvieron 206 y 240 alcaldías, respectivamente, pero en una condición política diferente ya que, el Partido Conservador, que aumentó su influencia local, lo hizo en calidad de integrante de la coalición de gobierno, mientras que el Partido Liberal, que perdió 22 alcaldías con respecto a 2003, se ubicaba del lado de la oposición.
    • Por su parte, el Partido de la U, ganó 123 alcaldías; Cambio Radical, 112; Alas Equipo Colombia, 83; y, Convergencia Ciudadana, 72, todos ellos de la coalición de gobierno.
    • Las restantes alcaldías fueron obtenidas por más de 50 agrupaciones (entre partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos).
    • El resultado de la elección de gobernadores fue similar, pues el Partido Liberal ganó 6 y el Conservador 5, mientras que el Partido de la U obtuvo 7 y Cambio Radical 3.

    Nuevo mapa político

    Este cambio en el mapa político, -que podía ser considerado en su momento como un proceso en transición, pues algunos grupos como Alas Equipo Colombia, Colombia Democrática y Convergencia Ciudadana desaparecieron de la escena electoral, como producto del proceso de la parapolítica-,  puede ser entendido con referencia a dos factores, no únicos pero sí determinantes.

  • De un lado, el peso y la imagen del presidente Álvaro Uribe Vélez en la política nacional, que trascendieron hacia la política local, rompiendo de esta manera la distancia que existía entre las lógicas electorales nacionales y territoriales; y,
  • De otro lado, la influencia significativa de los grupos armados, especialmente de los paramilitares y narcotraficantes, en la política y en la gestión de municipios y departamentos, en muchas zonas del país[1].
  • Una medición de fuerzas

    Esta mirada de contexto es útil para comprender lo que se juega en las elecciones de octubre entrante. Cabe en ese sentido distinguir el corto y el mediano-largo plazo.

    En lo inmediato, las elecciones serán una prueba de fuego para definir el peso de las distintas organizaciones en el nuevo mapa político del país. La elección de 2011 será una especie de test para los varios grupos que aspiran, con diferente probabilidad de éxito, a ganar terreno en el espectro político y a fortalecerse para las elecciones presidenciales de 2014.

    La recomposición de fuerzas, luego de las elecciones parlamentarias y presidenciales[2] de 2010, lleva a pensar que el mapa electoral se despolarizará y se recompondrá. Es probable que el resultado electoral permita dibujar un mapa más estable, que será fruto de la consolidación de varios partidos en el escenario nacional, así como de los cambios en las reglas de juego introducidos por las reformas políticas de 2003 y 2009.

    En efecto, lo que parece perfilarse es un mapa tripartito donde la derecha, el centro y la izquierda lucharán por obtener una buena figuración en las preferencias de los electores.

    La derecha

  • En la derecha, el Partido de la U, que tuvo un avance muy importante en las elecciones de 2007, amparado en el manto protector del presidente Uribe y en el usufructo de la maquinaria estatal,  aún no logra ponerse de acuerdo sobre la estrategia que habrá de poner en marcha en los próximos meses.
  • Está tomada la decisión de hacer los talleres democráticos en todo el país, una determinación que corresponde más a una apuesta personal de Álvaro Uribe que del propio partido. Más allá de ese acuerdo, las diferencias de opinión aparecen a diario. Por ejemplo, la insistencia obsesiva de Roy Barreras en postular a Uribe como candidato a la Alcaldía de Bogotá inmediatamente fue respondida por Juan Lozano, quien aseguró que el ex mandatario no tiene interés en ese cargo.

  • El conservatismo intenta mantener su condición de partido parásito (crecer pegado a otros: antes a Uribe, ahora a Santos), pues esa fórmula le resultó exitosa en 2007, aunque buscará tener el máximo número posible de candidatos propios.
  • El centro

  • El liberalismo, por su parte, vive una situación incómoda junto a los partidos "uribistas", lo cual lo llevará, seguramente, a conformar alianzas con Cambio Radical y, en algunos casos, con el Partido Verde, tratando de mantener un electorado propio en algunas regiones del país que han sido tradicionalmente liberales, como la Costa Atlántica, Santander y Cundinamarca.
  • Muchos liberales se sentirán de centro, incluso de centro-izquierda y, como se dijo, tratarán de conseguir unas buenas compañías en algunas regiones y, en otras, se lanzarán al agua solos.

  • El centro muestra un espectro variopinto y aún indefinido. Las elecciones de octubre dirán si el Partido Verde es un partido y si es verde. La intención existe, pero los pasos hacia su consolidación como fuerza política, con un perfil ideológico claro, son aún lentos y el avance en esa dirección, escaso.
  • Unos y otros, verdes y rojos, le seguirán haciendo guiños al nuevo proyecto de partido de Gustavo Petro, para juntar fuerzas y ganarse a un líder que tiene un electorado no despreciable en el país.
  • El centro aún es una incógnita y tendrá que jugar hábilmente, para aumentar sus posibilidades de ganar espacio frente a la aplanadora que puede ser la coalición de gobierno.

    La izquierda

    Finalmente, la izquierda, representada electoralmente en el Polo Democrático Alternativo (PDA), vive su momento más difícil. La salida de Lucho Garzón, de Gustavo Petro y de Patricia Lara ha tenido un hondo significado simbólico, político y electoral, en detrimento de una izquierda vigorosa y competitiva.

    La pobre imagen del Alcalde de Bogotá, Samuel Moreno en la ciudad, y el sectarismo de sus aliados políticos, han alimentado las conductas divisionistas en el seno del Polo y aumentado  exponencialmente su desprestigio ante el electorado de opinión.

    El PDA muy probablemente perderá la alcaldía de Bogotá y difícilmente podrá ganar terreno en el mapa electoral, si no cambia sustancialmente su estrategia actual.

    Santos versus Uribe

    Un segundo elemento en juego en la coyuntura, que puede trascender hacia el mediano y el largo plazo, es la disputa, negada por los protagonistas, pero más real que nunca, entre Uribe y Santos. Las diferencias ya son visibles.

  • Uribe se la juega para que el Partido de la U sea lo que él quiere que sea, es decir, el abanderado de un proyecto autoritario, idéntico al que él lideró durante sus ocho años de gobierno. El hoy ex presidente  reconoce la importancia del poder local y regional -cosa que, por ejemplo, el PDA no logra comprender- y por eso su interés en recorrer el país como apóstol de la derecha, para asegurar buenos réditos electorales y allanar el camino para que la "U" triunfe en la próxima contienda presidencial.
  • Pero Santos también es de la "U" y, aunque desde la presidencia formalmente no puede involucrarse en la política, hará lo posible para asegurar los apoyos regionales y locales que le garanticen la reelección en 2014. Eso sí, sin entrar en pugnas con Uribe, de las cuales puede salir chamuscado. La estrategia de Santos puede ser compleja, pues consistiría en darle espacio suficiente a Uribe y a su partido, sin que éstos se le atraviesen en su muy segura aspiración reeleccionista.
  • Efecto de largo plazo

    Las elecciones de octubre de 2011 tienen un significado que va más allá de la coyuntura descrita. A ese respecto, dos elementos estrechamente relacionados parecen relevantes.

    Uno, el futuro de la descentralización y la incidencia de los actores armados, llámense guerrilla, paramilitares, nuevas bandas criminales, narcotraficantes y especies afines, en la vida local y regional.

    Dos, está en juego, sin duda, el presente y el futuro de la autonomía de las entidades territoriales, tal y como la definieron los Constituyentes en 1991.

    En otro artículo publicado por Razón Pública[3], señalé cómo sobre la descentralización se cierne, desde hace varios años, una triple amenaza:

    1. Mala gestión local

    En primer lugar, la débil capacidad de gestión de la mayoría de las administraciones municipales y departamentales constituye un factor de alto riesgo para el manejo de los asuntos públicos, lo cual incide directamente sobre la prestación de los servicios y sobre la calidad de vida de la población. La explosiva mezcla de la incapacidad técnica, el clientelismo y la ausencia de transparencia eleva seriamente los riesgos de corrupción, en detrimento del desarrollo territorial. En ese contexto, la descentralización abandona su cometido de acercar el gobierno y las decisiones a la gente para garantizar un mejor vivir.

    La elección de buenos alcaldes y gobernadores será una condición "sine qua non" para superar esa deficiencia de la administración pública, para encausar la descentralización hacia el objetivo para la cual fue diseñada.

    2. Centralismo autoritario o tecnocrático

    La segunda amenaza proviene de la estrategia re-centralizadora, desplegada por el gobierno nacional desde hace un poco más de una década. Ella se ha dado a través de

    • El recorte de transferencias,
    • La imposición de controles y dispositivos de vigilancia sobre la actuación de las autoridades territoriales,
    • El diseño de programas nacionales que invaden las competencias de alcaldes y gobernadores,
    • La definición de competencias con criterios más sectoriales que territoriales y,
    • Durante los pasados ocho años, con la suplantación y el desmonte de la institucionalidad participativa mediante los "Consejos Comunitarios".

    Así, el gobierno central ha modificado, radicalmente, las relaciones intergubernamentales, imponiendo un modelo vertical y autoritario, que deja cada vez menos espacio a la actuación de las autoridades municipales y departamentales y a sus respectivas comunidades.

    No ha sido, sin embargo, una estrategia de una sola vía. No faltan los alcaldes y los gobernadores satisfechos con ese nuevo entorno político-administrativo, pues les asegura una lluvia de recursos del gobierno nacional -de Acción Social, por ejemplo-, a cambio de mantener lealtades políticas hacia éste, lo que no les cuesta demasiado en un entorno político y social favorable a ese tipo de modelo autoritario.

    El centralismo de Santos -hay que decirlo- es diferente del de Uribe, tanto en términos de talante personal, como de estilos en el manejo de la cosa pública. El centralismo autoritario de Uribe contrasta con el centralismo tecnocrático de Santos. Ambos están interesados en manejar desde el centro todos los hilos del poder y de la inversión pública, pero la inspiración y las formas de ejercicio son poco parecidas.

    La hegemonía electoral de los partidos de la coalición de gobierno podría ahondar mucho más la tendencia re-centralizadora y seguir debilitando la descentralización. Un triunfo electoral del centro y/o de la izquierda -la de esta última, en verdad, poco probable-, podría eventualmente abrir las puertas hacia una recuperación del espíritu de la Constitución de 1991 en materia de autonomía territorial. Habrá que verlo.

    3. Los actores armados

    La tercera amenaza -segundo elemento en juego en las próximas elecciones- es la incidencia de los grupos armados ilegales, de todo tipo, en la gestión municipal. Según diversos estudios, estos actores han logrado consolidar su influencia política y administrativa en un buen número de entidades territoriales (un 30 por ciento, aproximadamente).

    Su presencia en las elecciones de 2003 fue evidente e, incluso, escandalosa. Hubo imposición de candidatos únicos, financiamiento de campañas, eliminación física y/o política de sus oponentes, compra de votos y de autoridades electorales, amenazas a los electores, etc.

    Cuatro años más tarde, conscientes de la dimensión del escándalo producido y en el contexto de la desmovilización de algunos grupos paramilitares, el objetivo fue claro: mantener su influencia, pero reduciendo el grado de exposición a la sanción pública. Y así lo hicieron.

    En varias regiones del país, estos grupos armados han logrado "asentarse" políticamente y tienen una influencia notable sobre las decisiones de los alcaldes y de algunos gobernadores. Esto ha contribuido a afianzar los modelos autoritarios de gestión, a aumentar los riesgos de corrupción, a reducir severamente la transparencia en el ejercicio de la función pública y a minimizar -incluso desaparecer- cualquier asomo de contrapeso social y político en sus territorios de influencia.

    Estos sectores estarán interesados en mantener su influencia, debido a los beneficios políticos y económicos que ella les reporta. Y harán hasta lo imposible -legal o ilegalmente- para mantener y aumentar su presencia. Si en las elecciones de octubre no aparecen en esas regiones fuerzas democráticas que contengan el avance de los grupos armados y de sus aliados en la política, la descentralización se verá aún más afectada en términos políticos y sociales.

    Se  juega  el espíritu de  la Constitución

    En últimas, lo que está en juego es la vigencia del espíritu de la Constitución de 1991, bastante maltratado por la mayoría de las casi 30 reformas que ha sufrido desde su aprobación en 1991.

     El espíritu de la Constitución equivale a decir la vigencia del Estado social de derecho, la división de poderes, la equidad, la participación ciudadana, la transparencia y la eficiencia de lo público.

    Por eso las elecciones de octubre son tan importantes, no sólo para los partidos políticos sino para el presente y el futuro de los colombianos. Nos estamos jugando, a través del poder local, la posibilidad de sentar las bases territoriales para instaurar una democracia participativa en Colombia o, por el contrario, para avanzar en la ruta autoritaria que nos impuso Uribe y sus partidarios. Ni más, ni menos.

     * Sociólogo. Director de la Unidad Ejecutora de Programas de la Fundación Foro Nacional por Colombia. Docente invitado de la Universidad Nacional de Colombia

    Notas de pie de página 


    [1] Ver al respecto Velásquez Fabio (Coordinador). Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos. Bogotá. Foro-GTZ. 2009.

    [2] Esas dos elecciones arrojaron resultados cuantitativamente similares, pero cualitativamente diferentes. En ambos casos, el triunfo de las fuerzas "uribistas" fue contundente. Sin embargo, Juan Manuel Santos hizo una propuesta de unidad nacional, que fue atendida disciplinadamente por los partidos simpatizantes de Uribe, incluido Cambio Radical, a la que se sumó el Partido Liberal, a pesar de tener candidato propio. Una vez posesionado el nuevo presidente, la disciplina de la coalición "uribista" se ha ido resquebrajando en torno a la figura de Santos, lo que se ha hecho visible en las diferencias de criterio dentro del Partido de la U y en las discrepancias, expresadas abiertamente por el Partido Conservador, sobre algunos aspectos de la agenda de Santos.

    [3] La descentralización y sus enemigos.

     

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