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Dos décadas de participación ciudadana: la Ley 134 de 1994 al banquillo

Escrito por Fabio Velásquez

Hay problemas de diseño, vicios de la política y una concepción recortada de la democracia participativa, que le han quitado su eficacia. Una nueva ley -en revisión por parte de la Corte Constitucional- permitiría corregir algunos de estos problemas.

Fabio E. Velásquez C. *

Apertura democrática….

La Ley 134 de 1994 está de cumpleaños. En sus dos décadas de existencia no ha producido  los resultados esperados como herramienta para el uso efectivo del derecho ciudadano a participar en las decisiones públicas. ¿Qué pasó?

La historia es sencilla: hace treinta años el Congreso institucionalizó algunos espacios de participación, y esto creó expectativas en diversos sectores hasta entonces excluidos de las instancias de decisión. Esas expectativas se transformaron en entusiasmo cuando los constituyentes en 1991 decidieron instaurar un régimen de democracia participativa. Con la Ley 134 se reglamentaron los mecanismos de participación directa, uno de los dispositivos para democratizar las decisiones públicas.

El origen popular de estas iniciativas no cuenta entonces para que sean aprobadas con más facilidad que aquellas que provengan del ejecutivo o de algún congresista, diputado o concejal municipal.

El entusiasmo fue flor de un día. Rápidamente se convirtió en descolorida ilusión y, más rápido aún, en desencanto. En realidad, los ciudadanos dieron poco uso a los dispositivos consagrados en la ley y los convirtieron prácticamente en pieza de museo. Corta vida la de una ley que respondió a un clamor popular de apertura democrática y que pudo tener otro destino si el legislador hubiera comprendido el alcance de la participación y la ciudadanía hubiera entendido el significado de la democracia participativa.


Corte Suprema de Justicia.
Foto: Inter-American Comission on Human Rights

…y una ley ineficaz

La Misión de Observación Electoral (MOE) publicó en 2012 el único estudio sistemático que se ha realizado en Colombia sobre los mecanismos de participación consagrados en la Ley 134. Aunque la MOE no propone  ninguna valoración de los mecanismos estudiados, sí se refiere a las críticas realizadas por líderes sociales, expertos y dirigentes políticos al diseño de la norma, así como a su “aparente fracaso”.

Fundadas o no tales críticas, lo cierto es que la 134 ha sido  ineficaz. Las estadísticas que entrega la MOE confirman esta tesis: entre 1991 y 2012 se iniciaron 130 trámites de revocatoria del mandato, de las cuales el 75 por ciento no superó la etapa de recolección de apoyos, mientras que el 25 por ciento llegó a la fase de votación, pero ninguna de ellas logró la revocatoria del respectivo alcalde.

En materia de iniciativa legislativa, hasta 2012 hubo tres de acto legislativo, ninguna de las cuales prosperó; seis de proyectos de ley, de los cuales sólo dos tuvieron éxito (la Ley 119 de 1994, con más de un millón de firmas, y la Ley 1354 de 2009 que convocó al referendo de la segunda reelección, con casi 4 millones de firmas); tres proyectos de ordenanza que fueron rechazados por las Asambleas; y cuatro proyectos de acuerdo municipal, de los cuales solamente uno fue aprobado.

En el mismo período se presentaron 18 iniciativas de reforma constitucional por la vía de referendo, de las cuales solamente una llegó a votación (la del presidente Uribe en 2003) y fue derrotada en las urnas. Hubo una iniciativa de referendo para aprobar una ley, que no logró las firmas requeridas, 17 en el nivel municipal para aprobar o derogar acuerdos (prosperaron tres) y 52 para crear municipios, todos ellos exitosos.

En el periodo analizado por la MOE tuvieron lugar 25 consultas sobre asuntos de orden departamental o municipal (seguridad y convivencia, medio ambiente, servicios públicos, etc.) y 23 sobre asuntos de orden territorial (límites, creación de municipios, anexión a áreas metropolitanas, etc.). Finalmente, no se ha registrado ningún plebiscito en el país.

¿Cómo explicar esas cifras?


Plaza central del municipio de Piedras, Tolima.
Foto: Municipio de Piedras, Tolima.

Por qué no ha funcionado

Varios factores conspiraron en contra de la ley como herramienta para participar:

1. Errores de diseño. Los requisitos exigidos para tramitar algunos de los mecanismos fueron tan numerosos y engorrosos que hacer uso de ellos constituía una tarea heroica, como se demostró en el caso de la revocatoria del mandato. Que después de 130 intentos ninguno haya culminado con éxito tiene mucho que ver con el laberinto de procedimientos requeridos.

2. Razones de orden técnico. En las revocatorias del mandato hubo un inadecuado diligenciamiento de los formatos, omisión de información obligatoria u otros errores de  procedimiento. De igual manera, la información suministrada a la población sobre los mecanismos no fue suficiente para atraer el respaldo del electorado, tradicionalmente apático, poco ligado al manejo de los asuntos públicos e ignorante de las normas sobe participación.

3. Estrategias políticas.  En los procesos de revocatoria, por ejemplo, los alcaldes afectados usaron todos los medios para impedir que los promotores coronaran su empresa: ofrecimiento de prebendas, amenazas, presiones indebidas al electorado, movilización de  los empleados públicos, trabas para la recolección de firmas, uso de medios masivos para tergiversar las razones de la iniciativa, etc.

4. Concepción limitada de la democracia en la Constituyente. Para la mayoría de los  constituyentes – y de los legisladores que luego hicieron su reglamentación- la democracia participativa –en particular, los mecanismos de origen popular- debe subordinarse a la democracia representativa. Esto significa que mecanismos como el referendo de origen popular o la iniciativa legislativa, que deben pasar necesariamente por la aprobación de los cuerpos de representación política, pueden ser rechazados o modificados por el Congreso, la Asamblea o el Concejo municipal respectivo.

Lleva veinte meses en estudio por parte de la Corte Constitucional, la cual debe producir obligatoriamente un fallo de constitucionalidad (¡nadie sabe cuándo!) por tratarse de una ley estatutaria.

El origen popular de estas iniciativas no cuenta entonces para que sean aprobadas con más facilidad que aquellas que provengan del ejecutivo o de algún congresista, diputado o concejal municipal. Y esto puede resultar en cambios de contenido o incluso en aprobación de contenidos contrarios a los de la propuesta de origen popular, como ocurrió con el referendo por el agua, apoyado hace unos años por cientos de miles de firmas. Así, la tensión entre participación y representación se ha resuelto en favor de esta última, desvirtuando el sentido de la democracia participativa.

5. Obstáculos de interpretación. A estos problemas de concepción se han sumado otros de interpretación sobre el alcance de los mecanismos.

La consulta popular de Piedras (Tolima) es un buen ejemplo. Los promotores de la consulta sobre la posibilidad de que una empresa multinacional –la Anglo Gold Ashanti- instale el centro de procesamiento del oro de La Colosa decidieron usar ese mecanismo consagrado en el Acto Legislativo N° 1 de 1986 y ratificado por la Constitución y la Ley 134. El resultado fue una mayoría abrumadora en contra del proyecto minero.

El día siguiente el gobierno nacional planteó su duda jurídica y argumentó que el municipio no tiene competencia para hacer consultas en ese campo, según el artículo 37 de Código de Minas y el decreto 934 de 2013 –decreto que, entre otras cosas, fue demandado por inconstitucionalidad-.

La duda jurídica tenía sin embargo un sabor político: el gobierno se daba la pela de desatender una decisión popular –lo que no deja de tener un  alto contenido simbólico y un costo político- con tal de mantener el control de las decisiones sobre minería, excluyendo a las colectividades territoriales de la posibilidad de decidir en ese campo. Así, el gobierno desconoció un derecho ciudadano de base constitucional mediante argumentos de orden legal y de tipo procedimental. La duda se mantiene y el debate sigue vivo.

A la espera de la nueva ley

El fracaso de la Ley 134 de 1994 y el hecho de que no contempla otras formas de participación ciudadana en la gestión pública, llevaron a Foro Nacional por Colombia a plantear la necesidad de una nueva ley. Esa fue aprobada por el Congreso en junio de 2012, después de un proceso intenso de concertación entre organizaciones sociales, el gobierno nacional y el Congreso,  y lleva veinte meses en estudio por parte de la Corte Constitucional, la cual debe producir obligatoriamente un fallo de constitucionalidad (¡nadie sabe cuándo!) por tratarse de una ley estatutaria.

Urge la tarea de información y de formación ciudadana que produzca un cambio cultural y lleve al uso mejor y más frecuente de esos mecanismos.

La intención de las organizaciones promotoras fue resolver los problemas ya señalados, a fin de facilitar la participación ciudadana. Pero a decir verdad, no fue mucho lo que cambió  con la nueva ley.

Los legisladores simplificaron algunos procedimientos y redujeron el umbral de la revocatoria del mandato, pero no hicieron nada para corregir el problema de fondo: la subordinación de la democracia participativa a la representación política. Varias organizaciones habían planteado, por ejemplo, la creación de mecanismos para dirimir los desacuerdos entre los promotores de una iniciativa y los representantes políticos, o restricciones para que estos últimos no puedan cambiar el sentido de las propuestas. Pero el Congreso no tuvo en cuenta estas propuestas.

¿Qué queda entonces por hacer? Urge la tarea de información y de formación ciudadana que produzca un cambio cultural y lleve al uso mejor y más frecuente de esos mecanismos. La nueva ley no será útil sino mediante el concurso de la sociedad en sus diferentes segmentos. Y tampoco lo será si el Estado no asume su responsabilidad de asegurar las condiciones requeridas para el ejercicio ciudadano del derecho a participar.

 

* Presidente Ejecutivo del Foro Nacional por Colombia

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