Política industrial: ¿se justifica la intervención activa del Estado?
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Ante una industria casi paralizada, casi todas las voces reclaman más acciones por parte del Estado. Pero un repaso cuidadoso de la evidencia empírica – y la vulnerabilidad a problemas de economía política – sugieren que esta es una estrategia arriesgada.
Ante una industria casi paralizada, casi todas las voces reclaman más acciones por parte del Estado. Pero un repaso cuidadoso de la evidencia empírica – y la vulnerabilidad a problemas de economía política – sugieren que esta es una estrategia arriesgada.Daniel Gómez Gaviria*
Los defensores de las nuevas políticas industriales han subrayado los éxitos de algunos países asiáticos. Foto: wikipedia. Un sano escepticismo La reciente apreciación de peso, el boom de los commodities — en especial los del sector minero–energético — y la reducción del valor agregado de la industria (que para muchos equivale a la desindustrialización), han vuelto a poner sobre el tapete el tema de las políticas industriales activas en el proceso de desarrollo de Colombia. A juzgar por los comentarios de prensa y las declaraciones de distintos funcionarios del gobierno, parecería existir un consenso en torno a los beneficios de la intervención estatal y a la necesidad de aplicar este tipo de políticas. En este ensayo quiero proponer un sano escepticismo sobre la conveniencia de muchas de las políticas recientemente propuestas. Este escepticismo se basa en tres argumentos:
Un debate renovado El debate sobre políticas industriales activas volvió al medio académico con trabajos como los de Dani Rodrik y Ricardo Hausmann de Harvard, quienes desde mediados de los años 90 empezaron a repensar reformas en temas de política industrial y comercial. En el Handbook of Development Economics de 1995[1], Rodrik concluye que los procesos de liberalización comercial lograron eliminar distorsiones de precios relativos y mejorar así la asignación de recursos escasos, pero que estos logros son pequeños frente a los desafíos del desarrollo. Después de analizar las experiencias de países asiáticos, como Corea y Taiwán, Rodrik sugiere que verdaderas reformas pro–desarrollo suponen redefinir la relación entre el Estado y el sector privado. Una de las grandes conclusiones de Hausmann y Rodrik se resume en la frase provocativa "Doomed to Choose" (“condenados a escoger”). Dado que todo gasto público y toda política tiene implicaciones sobre el sector privado, es mejor tener una política explícita que dirija esos esfuerzos "de la mejor manera posible". Un buen ejemplo al respecto es la construcción de una carretera: al escoger una ruta en vez de otra se determina cuáles regiones, empresas y sectores se beneficiarán de la obra y – puesto que los recursos son escasos y siempre hay que escoger- ¿por qué no hacerlo con criterios de política industrial? Los defensores de las nuevas políticas industriales han subrayado los éxitos de algunos países asiáticos. Ha-Joon Chang en su libro Bad Samaritans repasa estos procesos históricos y sostiene que hay una relación causal entre este tipo de políticas, el cambio estructural y el desarrollo económico. La crisis financiera de 2007 y la llamada Gran Recesión dieron nuevo impulso a políticas que (en contravía del Consenso de Washington) llegaron nada menos que al mismo Banco Mundial, donde Justin Lin, nuevo Economista en Jefe del Banco, escribió en 2010 un artículo titulado "Growth Identification and Facilitation: The Role of the State in the Dynamics of Structural Change.[2]" El efecto sobre la producción, el comercio y el empleo, de la crisis de 2007 — y en particular su efecto sobre países en desarrollo — dio a Lin, Rodrik, Chang y muchos otros la oportunidad de volver a proponer la intervención gubernamental como instrumento de cambio estructural, crecimiento y desarrollo. El reto que enfrentaban estos autores era triple: primero, presentar argumentos teóricos que justificaran las intervenciones que proponían; segundo, aportar el soporte histórico y empírico necesario a sus propuestas; y tercero, distanciarse de las políticas industriales fallidas de los 60. Justificaciones para intervenir Las justificaciones teóricas actuales para aplicar políticas industriales activas tienen un gran parecido con los argumentos para reivindicar políticas proteccionistas en los años 80: economías de escala, procesos de aprendizaje, industrias nacientes, mercados oligopólicos.
Ya desde esa época se advirtió que la puesta en práctica de estas políticas corría el riesgo de verse contaminada por problemas de economía política y de información (ver, por ejemplo, Krugman "Is Free Trade Passé?"[3]) Lin, Chang y compañía introducen nuevas justificaciones teóricas — todas en torno a resolver fallas de mercado — que incluyen problemas de información asimétrica, externalidades, problemas de coordinación, y problemas de apropiabilidad de inversiones. Basados en los ejemplos aparentemente exitosos de Asia y estas nuevas justificaciones teóricas, se han comenzado también a explorar formas de reducir el potencial de fallas del Estado. Lin sugiere que las políticas industriales activas tienen mayor posibilidad de éxito si facilitan el desarrollo de nuevas industrias — que aprovechen las ventajas comparativas latentes de la economía — eliminando cuellos de botella, contribuyendo a resolver las fallas de mercado mencionadas, pero sin caer en los problemas clásicos de la política industrial de los 60. Fuertes argumentos en contra ¿Logran los nuevos teóricos de la política industrial resolver los problemas de puesta en marcha de la vieja política industrial, y en particular aquellos relacionados con temas de economía política, resumidos, entre otros, en el Journal of Economic Perspectives de 1990 por Anne Krueger ("Government Failures in Development")[4]? William Easterly sugiere que no. Easterly argumenta que los fundamentos empíricos de la nueva política industrial son débiles y que su ejecución tiende a ser políticamente motivada y sujeta a problemas de conocimiento hayekianos(la idea de información dispersa y atomística fuera del alcance del policy-maker) y de economía política tipo Buchanan–Krueger. Easterly sugiere que la evidencia empírica no es causal, que confunde aleatoriedad en los procesos de desarrollo con evidencia a favor de intervenciones, y que se basa en pocos eventos que sufren de sesgos de selección a favor de las hipótesis pro–intervencionistas. Al analizar todos los ejemplos de políticas industriales – y no solo unos cuantos casos exitosos — se encuentran muchísimos más ejemplos de fracaso que de éxito. Por el lado de la economía política, Easterly sugiere que funcionarios estatales, con información limitada e incentivos ambiguos, no tienen ventaja comparativa para seleccionar e impulsar industrias y procesos exitosos de desarrollo. El análisis y el diseño de una nueva política industrial apta para un mundo imperfecto, como lo llama Hodler [5] — en lugar del mundo ideal de planificadores centrales omniscientes — aun constituyen una frontera por conquistar. En Colombia se ha avanzado en poner en práctica una política industrial moderna, cuyo eje es el Sistema Nacional de Competitividad: está integrada por varios componentes, como una política de desarrollo empresarial, una política comercial abierta soportada por una red creciente de TLC, el Programa de Transformación Productiva (PTP) e iNNpulsa — que subrayan aspectos transversales — y otros programas de alianzas publico–privadas. La pregunta es si estos instrumentos tienen la solidez suficiente para resolver los problemas de captura de rentas y de información hayekiana que menciona Easterly, de tal manera que se logren resolver las fallas de mercado e impulsar procesos de transformación estructural y de crecimiento, o si resultan vulnerables a fallas del Estado. La desindustrialización en Colombia: un mito La política industrial que vengo comentando respondería a una caída aparente en la participación de la industria en el PIB, al aumento de la participación del sector primario y a la apreciación del tipo de cambio. Sin embargo, en un trabajo reciente, Carranza[6] (2013) explica que la industria no ha dejado de crecer y que la caída en el valor agregado reportada por el DANE se explica por los cambios en la estructura vertical de la industria. Al desintegrarse las cadenas productivas, una porción creciente de insumos que las firmas industriales se suministraban a sí mismas ha pasado a ser provista por firmas de servicios. Su conclusión es que no hay evidencia de desindustrialización. Mucho cuidado Resulta pues prudente mantener un sano escepticismo frente a esta nueva ola de intervencionismo, dadas la ambigüedad de la evidencia sobre desindustrialización en Colombia, la debilidad de la evidencia internacional sobre éxitos de política industrial, y los problemas de economía política y de información que rodean la ejecución de estas políticas. El ímpetu proteccionista reciente y casos muy sonados de corrupción en programas de apoyo a sectores específicos sirven para advertir que los riesgos asumidos son bien reales. La apuesta por una política industrial moderna debe basarse en la inserción en mercados internacionales, la libertad de mercados, la solución de fallas del Estado (mucho más frecuentes que las fallas de mercado), el fortalecimiento de instituciones como el Sistema Nacional de Competitividad y políticas transversales suficientemente robustas como para resolver los problemas de captura, como algunas de las consignadas en documentos como el Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014. Procuremos no caer en un consenso acrítico de intervenciones estatales que a la postre pueden fortalecer a ciertos grupos de interés, en apuestas equivocadas y en atraso en la transformación estructural que requiere el desarrollo. Conviene mantener un sano escepticismo. * Economista de HEC Universidad de Lausana con Maestría en Banca y Finanzas. PhD en Economía con especialización en comercio internacional y organización industrial de la Universidad de Chicago. MBA de Booth School of Business y MA en Economía en el Departamento de Economía. Investigador Fedesarrollo. @dgomezco |
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Daniel Gómez
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