Regalías: no basta con invertirlas, hay que invertirlas bien - Razón Pública
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Regalías: no basta con invertirlas, hay que invertirlas bien

Escrito por Amanda Granados

Pronunciamiento del Presidente Juan Manuel Santos frente a las regalías.

Amanda GranadosEl nuevo plan para invertir las regalías pretende contrarrestar la desaceleración económica y disminuir las brechas sociales. Pero el manejo real que se les sigue dando a estos recursos contradice estos tan buenos propósitos.

Amanda Granados Urrea*

Problemas sin resolver

El presidente Santos anunció  recientemente un plan para agilizar la inversión de las regalías y lograr que la gran cantidad de recursos acumulados –que se estiman en cerca de 12 billones de pesos– contribuyan a jalonar el crecimiento de la economía, cuya desaceleración no cede desde mediados de 2014.

Acelerar la inversión de las regalías acumuladas durante la fase expansiva del ciclo económico para contrarrestar la actual desaceleración es por supuesto una medida sensata y defendida por muchos analistas. Con todo y esto hay serios interrogantes acerca de la utilidad de esta medida dados los obstáculos que –como lo ha mostrado la Contraloría General de la República (CGR)– persisten pese a la reforma constitucional que modificó el manejo de las regalías. Estos obstáculos incluyen problemas de dispersión, la orientación del gasto hacia sectores no prioritarios y el alto riesgo de corrupción.

La necesidad de corregir estos mismos problemas fue una de las razones principales para expedir el Acto Legislativo 05 de 2011, que creó el Sistema General de Regalías (SGR).Para aumentar la racionalidad del gasto, esta reforma creó los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) –donde participan autoridades nacionales y territoriales– como instancia para establecer prioridades y aprobar proyectos. 

La reforma también se propuso coadyuvar al manejo contra-cíclico de las regalías y aumentar la estabilidad del gasto público, y para eso ordenó destinar parte del recaudo total al nuevo Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)- el cual sin duda ha sido exitoso.

Y sin embargo  la inversión de las regalías se ha dispersado en demasiados proyectos. Entre 2012 y 2016 se aprobó un total de 10.767 proyectos por valor de 23,5 billones de pesos, con un promedio por proyecto de 2.182 millones. Estos proyectos fueron aprobados por los distintos OCAD que se conformaron:

  • Uno nacional, para los recursos de ciencia y tecnología;
  • Seis regionales;
  • Treinta y dos departamentales; y
  • Casi mil municipales, además de aquellos correspondientes a las Corporaciones Autónomas Regionales y a la del Río Magdalena (Cormagdalena).  

El esfuerzo institucional para aprobar tal cantidad de proyectos ha sido enorme. El Gobierno nacional debe estar presente en todas las reuniones de aprobación de proyectos, dar una opinión fundamentada y -en muchos casos- elaborar conceptos técnicos más complejos. Las gobernaciones y municipios son los responsables de formular y presentar los proyectos. Estos esfuerzos han consumido toda la energía y no han permitido tomar una posición estratégica frente al problema.

En la discusión de la Ley 1530 de 2012 que reglamentó la reforma constitucional a las regalías, el ex contralor Antonio Hernández Gamarra recomendó que se establecieran prioridades de gasto que quedaran explícitas en dicha Ley. Esta medida “(…) facilitaría  una política nacional del uso de las regalías, contribuiría a disminuir el riesgo de atomización del gasto en desmedro de las finalidades que persigue la ley y evitaría que el gasto estuviera guiado por el cabildeo de las entidades territoriales”.

Lejos de ello, la Ley 1530 de 2012 apostó por un modelo de micro-gestión enfocado en proyectos que se ordenan según su prioridad y se aprueban en la instancia colegiada de los OCAD, donde la efectividad de las inversiones y los proyectos debidamente formulados se entienden como una misma cosa.

En qué se invierten las regalías

Sistema General de Regalías.
Sistema General de Regalías. 
Foto: Alcaldía de Yarumal 

Como en el Sistema General de Regalías no se establecieron prioridades no solo hay muchos proyectos, sino múltiples temáticas.

La mayoría de las regalías (el 63 por ciento) se invierten en obras de infraestructura en distintos sectores, como se observa en el Cuadro 1. Los más representativos son la construcción de vías (32 por ciento), especialmente urbanas (12 por ciento), secundarias (11 por ciento) y, en menor proporción, terciarias (7 por ciento).

Como en el Sistema General de Regalías no se establecieron prioridades no solo hay muchos proyectos, sino múltiples temáticas. 

A las vías les siguen en importancia las obras relacionadas con el suministro de servicios públicos, en especial agua potable, saneamiento básico y redes eléctricas (12 por ciento). Después de estas están la construcción de infraestructura cultural, comunitaria y deportiva (8 por ciento), la vivienda urbana y rural (7 por ciento) y el equipamiento para salud y educación (4 por ciento).

El 37 por ciento restante se invierte en proyectos de ciencia, tecnología e innovación (10 por ciento), alimentación y transporte escolar (5 por ciento) y programas dirigidos al fortalecimiento de la calidad educativa (4 por ciento).

Un 16 por ciento –1.749 proyectos por valor de 3,7 billones de pesos– está agrupado bajo el concepto “otros”. Se trata de inversiones en distintos sectores y con variados propósitos: inclusión social, agropecuaria, comercio, industria y turismo, defensa, medio ambiente, comunicaciones, planeación, etc.

 

Cuadro 1. Destino de los proyectos de regalías 2012-2016

(millones de pesos)

Destino de las regalías Número de proyectos Valor de proyectos Porcentaje %
Infraestructura 8015 14.925.656 63
Vías 3403 7.646.432 32
Red urbana 1808 2.805.518 12
Vías secundaria 378 2.510.948 11
Vías terciarias 1122 1.590.220 7
Otras vías 95 739.745 3
Servicios públicos 1385 2.816.465 12
Cultural comunitaria, deportiva 1499 1.866.090 8
Vivienda y ordenamiento territorial 1069 1.632.774 7
Equipamientos en educación y salud. 552 922.086 4
Estudios y diseños para la construcción de infraestructura 107 41.810 0
CTeI 309 2.399.840 10
Calidad en la educación 219 978.348 4
Seguridad alimentaria, alimentación y transporte escolar 346 1.227.079 5
Promoción y fortalecimiento de la salud publica 129 239.479 1
Otros* 1.749 3.769.022 16
Total general 10.767 23.539.424 100

Fuente: elaboración propia con datos de DNP, Gesproy

De esta distribución llaman la atención los casi 1.500 proyectos por valor de 1,9 billones destinados a la construcción o remodelación de infraestructura comunitaria, cultural, palacios municipales, canchas, polideportivos, etc. También son llamativos los 3,9 billones agrupados como “otros”, cuya financiación con regalías suscita dudas. Estos valores contrastan con el gasto en vías terciarias, que es de apenas 1,6 billones y debería ser mayor teniendo en cuenta sus efectos sobre la productividad agrícola y la calidad de vida de la población rural.

Cabe anotar que la necesidad de aumentar la inversión pública en vías terciarias se ha hecho explícita a raíz del posconflicto. En efecto, está en trámite –vía fast track– una reforma constitucional (Acto Legislativo 010 de 2017) que modifica el SGR para apoyar el desarrollo del acuerdo de paz y que, entre otras medidas, propone invertir un billón de pesos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del SGR en vías terciarias. Es absurdo que se necesite una reforma constitucional para financiar vías terciarias mientras se siguen aprobando miles de proyectos de bajo impacto.

Medidas ineficaces

Miembros del OCAD.
Miembros del OCAD. 
Foto: Colciencias

Los altos excedentes sin ejecutar del SGR se deben al rezago en la aprobación y ejecución de proyectos, lo cual ha hecho que se acumulen grandes saldos tanto en el Tesoro Nacional como en las cuentas bancarias de las entidades territoriales que manejan las regalías.

Pero la ineficiencia no tiene que ver solamente con la débil capacidad institucional de las entidades territoriales. El modelo de gestión del SGR, tan abundante en requisitos para la formulación y aprobación de proyectos, está críticamente expuesto a la corrupción, cuyo indicador más alarmante es la falta de pluralidad de oferentes en la contratación. Y esto no se debe a que la contratación directa sea extraordinariamente alta (pues es apenas del 33 por ciento), sino a que más del 70 por ciento de licitaciones o concursos de mérito se realizan con un solo oferente.

Frente a estos problemas tan complejos el gobierno ha respondido con medidas poco efectivas. En 2014, dos años después de la entrada en vigencia del SGR y cuando ya era evidente que los recursos se estaban dispersando, la Ley 1744 de 2014 ordenó que el DNP propusiera un sistema de evaluación por puntajes para mejorar la toma de decisiones sobre la aprobación de proyectos.

Este sistema comenzó a funcionar en 2016 peo no ha producido cambios importantes.

Es absurdo que se necesite una reforma constitucional para financiar vías terciarias mientras se siguen aprobando miles de proyectos de bajo impacto.

Si hubiera una gestión estratégica se esperaría que los proyectos fuesen menos pero mucho más significativos. Por ejemplo, el valor promedio por proyecto pasó de menos de 2.000 millones de pesos entre 2013 y 2015 a 2.649 millones en 2016. Pero en cuanto al destino del gasto los proyectos aprobados en 2016 no indican que se esté revirtiendo la dispersión temática y, por tanto, los problemas persisten.

Para enfrentar los rezagos en la aprobación de proyectos, desde 2013 el Gobierno nacional ha promovido la realización de los OCADTONES, una estrategia liderada por el DNP donde se convocan varios OCAD para una aprobación masiva de proyectos. Ese año se duplicó el número de proyectos aprobados, que fue de 3.244 (ver gráfica 1).

No obstante, la entrada en vigencia del sistema de evaluación por puntajes y el inicio de los períodos de gobierno territoriales parecen haber frenado el ritmo de los OCADTONES, pues en 2016 solo se aprobaron 694 proyectos. En 2017 con los OCADTON se pretende poner en marcha proyectos por valor de 6 billones de pesos.

Regalías: número y valor de proyectos aprobados (2012-2016)

(millones de pesos)

Fuente: elaboración propia con datos DNP, Gesproy

Como lo ha advertido la Contraloría, que estos cuantiosos recursos permitan contrarrestar la desaceleración económica y puedan cumplir con su tarea contracíclica será muy difícil si la inversión se sigue distribuyendo en miles de proyectos de bajo impacto. Por ahora la estrategia sigue centrada en los OCADTON, lo cual muestra resignación frente a la dispersión y poco interés en encontrar alternativas para manejar las regalías de manera más adecuada.

 

* Economista, magíster en Economía y especialista en Mercados y Políticas de Suelo en América Latina de la Universidad Nacional, contralora delegada intersectorial para regalías en la Contraloría General de la República. Las opiniones expresadas son responsabilidad de la autora.

 

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