¿En qué va el programa de inclusión de la población recicladora en el modelo de aseo de la ciudad? ¿Qué hará el alcalde Peñalosa para cumplir las exigencias de la Corte Constitucional?
María Claudia Romero Amaya*
El sistema de Petro
Hace varios años, la Corte Constitucional obligó a la administración distrital a incluir a la población de recicladores en el sistema de aseo de la ciudad. Esta tarea está por completar y el alcalde entrante no podrá hacerle el quite.
Después de que la Corte dio la orden, la administración Petro diseñó un plan de inclusión, en el marco del programa Basura Cero, y mediante Resolución 061 de 2013 se crearon dos sistemas:
- El Registro Único de Recicladores de Oficio (RURO), y,
- El Registro Único de Organizaciones de Recicladores (RUOR).
-El RURO se dirige a los recicladores de forma individual y en él se incluyen las personas que detectó el censo realizado por la Universidad Distrital en 2012, más aquellas que han solicitado el registro después de esa fecha.
Los inscritos al RURO reciben un pago directo del Distrito. El reciclador va a una bodega autorizada donde su material se registra en una planilla que va a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). Cada dos meses los recicladores reciben un “pago por aprovechamiento” equivalente a 87.000 pesos por tonelada capturada, sin importar el tipo de material.
La bodega les compra el material a precio de mercado, como ocurría desde antes. El material se vende luego a bodegas más grandes, a intermediarios o directamente a la industria.
El 30 de julio de 2015 había 21.048 recicladores inscritos en este programa y 12.288 habían sido remunerados desde su inicio (los recursos pagados desde 2012 provienen de la tarifa de aseo).
-El RUOR se dirige a las organizaciones de recicladores habilitadas (ORHA), entidades sin ánimo de lucro constituidas mayoritariamente por recicladores de oficio, cuyo objeto social esté relacionado con la prestación del servicio público de aseo en los componentes de aprovechamiento y reciclaje.
La inscripción en el RUOR es un requisito para participar en los procesos de acompañamiento y fortalecimiento empresarial dispuestos por el Distrito y para suscribir contratos para prestar el servicio en los componentes de aprovechamiento y reciclaje en la ciudad.
El número de organizaciones de recicladores ha venido en aumento y hoy existen 59 autorizadas por la UAESP.
Las tarifas
 Recicladores de oficio hacen parte del Programa Basura Cero en la localidad de Chapinero. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
El Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional exigió reformular el sistema tarifario, para incluir un componente de pago del aprovechamiento. En el diagrama siguiente se presentan los cambios específicos, que en efecto resultan un tanto complejos- aunque advierto que la orden de la Corte recayó básicamente sobre la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CRA)-.
Cambios en el sistema tarifario
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la CRA.
El Plan en curso
A la administración Petro le correspondía diseñar el nuevo Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) que se formula cada doce años. En la actualidad rigen un PGIRS del 2004 y un Plan para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos (PMIRS), proveniente del Decreto 312 de 2006.
Por fin aquí se aterriza en el debate sobre si la prestación del servicio de aseo debe ser pública o privada.
Según el borrador publicado por la UAESP, el PGIRS que hoy se está discutiendo busca profundizar el programa Basura Cero. El documento repite los diagnósticos sobre la población recicladora que vienen realizándose desde los tiempos del alcalde Garzón:
- El 80 por ciento de los recicladores no están organizados;
- No hay procesos de separación en la fuente;
- El material se comercializa a través de bodegas, pero los beneficios se concentran en manos de pocos recicladores o bodegueros;
- El transporte del material se sigue haciendo de manera precaria, lo cual impide aumentar los volúmenes;
- Los recicladores no tienen acceso a crédito, no hay capacidad empresarial desarrollada;
- El mercado interno es restringido.
En consecuencia, las líneas de acción que se proponen tampoco son novedosas:
- Consumo responsable y separación en la fuente;
- Recolección y transporte selectivo;
- Centros de pesaje y comercialización (lo que en programas anteriores se definió como parques de reciclaje);
- Desarrollo e investigación para transformar residuos.
El documento propone tres fases para el proyecto, de manera que los recicladores estén listos para participar -en calidad de empresas formalmente constituidas- en una licitación para el componente de aprovechamiento que tendría lugar en 2019. Pero esta meta de 2019 parece difícil de cumplir si se tienen en cuenta el alto porcentaje de la población que ni siquiera se encuentra organizada y los 12 años anteriores cuando no se lograron avances importantes en la organización y eficacia empresariales.
Más interesante resulta ser el PGRIS en cuanto él se ocupa expresamente del componente de aprovechamiento. Por fin aquí se aterriza en el debate sobre si la prestación del servicio de aseo debe ser pública o privada. Y aunque los prestadores privados han dado muestras de eficiencia y eficacia cuando se trata de mantener la higiene y la salud pública, también es cierto que la evolución del modelo hacia una gestión integral de los residuos que incluya a la población que tradicionalmente realiza el oficio requiere la participación de lo público.
Las dificultades
 Recolección de residuos orgánicos en Plaza de Mercado bogotana. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Hay algunos puntos que no han sido debatidos y que merecen atención especial.
-En primer lugar está el tema de la población objeto de inclusión. Según mis entrevistas a funcionarios de la UAESP, la administración Petro espera cerrar el RURO antes del cambio de gobierno, de modo que los recicladores inscritos y verificados sean el centro de las políticas planteadas en el PGIRS.
Esto conlleva un problema porque el reciclaje es una actividad a la cual se llega en virtud del desempleo, del desplazamiento o de la extrema pobreza, de suerte que es imposible establecer de antemano un límite a la población que ingrese a este oficio. Pero si el límite no se marca, ¿cómo evitar que los nuevos vinculados exijan una atención igual a la que tienen los ya incorporados?
Por eso la administración Peñalosa debe aclarar en qué momento un reciclador dejará de ser objeto de protección especial es decir, cuándo ha superado las condiciones de vulnerabilidad.
El reciclaje es una actividad a la cual se llega en virtud del desempleo, del desplazamiento o de la extrema pobreza.
-En segundo lugar, el borrador de la UAESP acepta incluir las bodegas de reciclaje dentro del sistema de acciones afirmativas. Esta es una novedad, porque hasta ahora la inclusión se ha dirigido solo a los recicladores de oficio.
Las bodegas hacen parte del modelo de intermediación contra el cual han luchado tradicionalmente los recicladores porque, desde su punto de vista, son ellas quienes se quedan con la mayor parte de la ganancia del negocio.
Y si en efecto se incluyeran las bodegas, el reto sería aún mayor tanto en términos de los recursos financieros necesarios como de esfuerzos para la regularización, tecnificación y sistematización.
-Y queda el tema quizás más relevante por sus implicaciones: revisar la legislación marco para la prestación del servicio de aseo.
Este marco está dado por la Ley 142 que data de 1994. La ley establece la obligación de que el servicio de aseo sea prestado por empresas formales y debidamente legalizadas, lo cual va en contravía de la informalidad de la población en cuestión, como sostienen algunas de sus organizaciones, y como lo reconoce la Corte Constitucional.
¿Qué hacer?
Esta es la situación que recibirá el nuevo alcalde de Bogotá, de quien no se han oído pronunciamientos concretos sobre el tema, más allá de un tuit donde afirmó que “Aguas de Bogotá es ineficiente y costosa para la ciudad”.
Con empresa pública o sin ella – al menos en el corto plazo y mientras no se modifique el marco legislativo- lo más conveniente sería dividir la prestación del servicio en dos componentes:
- Uno que se encargue del servicio de Recolección Barrido y Limpieza (RBL), el cual podría ser licitado bajo los principios de la libre competencia que establece la Ley 142.
- Y otro orientado a la gestión de los residuos aprovechables bajo la responsabilidad directa del municipio, en manos de los recicladores.
La situación para los recicladores sigue siendo incierta, pues la experiencia demuestra que ni los marcos normativos ni lo planes de gestión han cumplido cabalmente con sus expectativas de inclusión. Sin embargo hay dos hechos que constituyen garantías para este grupo social:
- Siguen estando apoyados por las disposiciones de la Corte, cuyos Autos han profundizado su reconocimiento como sujeto de especial protección.
- Existe un nuevo sistema tarifario que incluye un componente para el pago del aprovechamiento.
Verdad que la inclusión del aprovechamiento en la tarifa no es garantía de que el pago respectivo quede en manos de los recicladores, porque podría hacerse a cualquier otra entidad que realizara la labor de aprovechamiento.
Sin embargo, la conjunción entre ambos puntos puede aumentar la certeza sobre su inclusión en el sistema. O en todo caso retroceder en la inclusión tendría un costo político – y social- considerable.
En resumen, no conviene modificar el sistema de Petro si no es para profundizar la inclusión y proteger más los derechos de los recicladores.
* Directora de la maestría en Responsabilidad Social y Sostenibilidad de la Universidad Externado de Colombia.
