Regalías y regiones: ¿en qué estamos? - Razón Pública
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Regalías y regiones: ¿en qué estamos?

Escrito por Amylkar Acosta
Alcaldía de Yopal, capital del departamento de Casanare.

Alcaldía de Yopal, capital del departamento de Casanare.

Amylkar AcostaRepresentan gran parte del gasto público y han sido fuente de muchísimos escándalos. Pero ¿han servido para algo la ambiciosa reforma y los múltiples controles que se han venido aplicando? ¿Hay regiones peores que otras?   

Amylkar Acosta Medina*

El nuevo sistema

Los alcaldes y gobernadores que comenzaron su período en 2012 se encontraron ante  una de las reformas más ambiciosas en cuanto a los recursos para invertir en sus regiones: la creación del Sistema General de Regalías (SGR) mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, que redefinió los objetivos, distribución, administración, ejecución y control de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables.

Como uno de sus cuatro pilares, esta reforma incluyó el principio de “buen gobierno”, que vendría a corregir los principales problemas del sistema anterior:

  • La corrupción generalizada;
  • Las demoras en ejecutar los proyectos, y
  • Su falta de pertinencia y sostenibilidad (que llevaron a aprobar iniciativas como la piscina de olas en el departamento de Casanare, por un valor de 10.300 millones de pesos, que nunca se utilizó por falta de agua).

Para hacer realidad el “buen gobierno” el Acto Legislativo creó los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), definidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como “las células del SGR. Estos triángulos, donde están representados el Gobierno nacional, los gobernadores y los alcaldes, que permiten viabilizar (sic) los proyectos, priorizarlos (sic) y aprobarlos” (…) “Por este mecanismo se va a decidir cuáles son los proyectos que van a tener acceso con base (sic) en argumentos técnicos y de viabilidad”.

En materia de ejecución, las regiones con más observaciones siguen siendo Caribe y Pacífico

Por otra parte se creó el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) administrado por el DNP, para velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos. A este sistema le fue asignado hasta el 1 por ciento de los fondos del SGR, lo cual representó las sumas de 136 mil millones de pesos para el DNP y de 104 mil millones para la Contraloría General de la República  (CGR) entre el 2012 y  el 2014.

También se crearon mecanismos novedosos para promover el control social, como la plataforma en línea Mapa Regalías, que permite consultar en tiempo real las cifras sobre producción, recursos asignados y proyectos aprobados en cada uno de los departamentos y municipios.

Con estos mecanismos de control preventivo y correctivo se buscaba asegurar que las  regiones invirtieran de manera eficiente, eficaz, pertinente y transparente los recursos de las regalías. Después de casi cuatro años de vigencia del sistema cabe entonces preguntarse: ¿Se logró este propósito? ¿Cuáles regiones presentan un mejor desempeño y en cuáles otras no ha habido mejoras?

Los que reciben más o reciben menos

Plaza central de Mocoa, capital del departamento de Putumayo.
Plaza central de Mocoa, capital del departamento de Putumayo.
Foto: Eider Chaves

Los recursos aprobados del SGR se distribuyen así entre las varias regiones:

  • Caribe, con el 30 por ciento del total,
  • Llanos (26 por ciento),
  • Centro Oriente (12 por ciento),
  • Pacífico (12 por ciento),
  • Centro Sur (10 por ciento) y
  • Eje cafetero (8 por ciento).

Sin embargo la regiones con un mayor promedio de aprobación de recursos frente a lo apropiado en la ley de presupuesto hasta septiembre de 2015 fueron:

  • Eje cafetero (89 por ciento),
  • Llanos (86 por ciento),
  • Pacífico (81 por ciento),
  • Centro Sur (80 por ciento),
  • Caribe (79 por ciento) y
  • Centro Oriente (71 por ciento).

En estas regiones, los 5 departamentos con menores niveles de aprobación son:

  • San Andrés (58 por ciento) en la región Caribe,
  • Putumayo (59 por ciento) y Huila (66 por ciento) en la región Centro Sur, y
  • Norte de Santander (63 por ciento) y Bogotá (42 por ciento) en la región Centro Oriente.

Problemas en las regiones

Por otra parte las evaluaciones del DNP se basan sobre todo en la muy detallada información que deben suministrar las regiones mediante la aplicación denominada Gesproy. Solo en seis departamentos -Sucre, San Andrés, Guajira, Bolívar, Norte de Santander, Vaupés – y en el Distrito Capital se presenta un nivel de reporte inferior al 90 por ciento. 

El DNP ha formulado observaciones sobre algunos de los 825 proyectos analizados, por un valor de 5,2 billones de pesos, en tres aspectos específicos: la planeación, la ejecución y la contratación.

1. En cuanto a planeación, las regiones que presentan más observaciones son Caribe y Pacífico, como se observa en el Cuadro siguiente:

Cuadro 1. Proyectos con observaciones en la planeación

Fuente: DNP

Las principales causas de estas observaciones son:

  • Deficiencias en la formulación de los indicadores de producto (39 por ciento, 325 proyectos);
  • Ausencia de diagnósticos, estudios, diseños, licencias o permisos para lograr una buena ejecución (22 por ciento, 184 proyectos) y
  • Falta de actividades que garanticen su sostenibilidad y continuidad (11 por ciento, 88 proyectos).

2. En cuanto a la contratación, las regiones con más observaciones son Pacífico y Caribe:

Cuadro 2. Proyectos con observaciones en la contratación

Fuente: DNP

Las causas principales de estas observaciones son:

  • Inexistencia de garantías o deficiencias en su constitución (22 por ciento),
  • Incumplimiento de las normas legales en los  procesos de contratación (21 por ciento).

3. Por último en materia de ejecución, las regiones con más observaciones siguen siendo Caribe y Pacífico:

Cuadro 3. Proyectos con Observaciones en la Ejecución

Fuente: DNP

En este caso, las causas de las observaciones son:

  • Proyectos que se están ejecutando sin supervisión o interventoría, o con serias deficiencias al respecto (45 por ciento de los casos- 369 proyectos);
  • Falta de actualización de garantías (33 por ciento), y
  • Retrasos en la ejecución del proyecto (26 por ciento).

Investigaciones y sanciones

El Contralor General, Edgardo Maya Villazón.
El Contralor General, Edgardo Maya Villazón.
Foto: Contraloría General de la República

El DNP cuenta con algunos instrumentos para sancionar a las regiones por su mala gestión de las regalías, como la suspensión preventiva de los giros, que se ha aplicado a 602 entidades ejecutoras (de las cuales apenas el 5 por ciento han recaído directamente sobre los departamentos). En la mayoría de los casos, la sanción se debió al hecho de no reportar información o de incumplir las instrucciones correctivas que el DNP les había formulado.  

Solo un 12 por ciento de las sanciones impuestas por el DNP corresponden a los departamentos. Estas se deben a no haber reintegrado los rendimientos financieros del SGR o a no haber tramitado los ajustes en los proyectos ante los OCAD.

Por último, el DNP  ha formulado 1.436 reportes ante los organismos de control. De estos solo un 11 por ciento se refiere a actuaciones de entidades o secretarías técnicas de OCAD, regionales y departamentales, en la mayoría de los casos por no cargar en los aplicativos la información sobre los acuerdos de aprobación de proyectos, o por no definir la contratación de la instancia que adelantaría la interventoría del  proyecto.

El promedio de denuncias por corrupción bajo el sistema anterior llegaba a más de 8.000, y desde la reforma este promedio se ha reducido a 224 casos.

Ahora bien, la Contraloría General de la República informa que ha adelantado auditorías sobre una muestra de proyectos que cubre 13 gobernaciones y 34 municipalidades, las cuales han dado como resultado 142 “hallazgos” con una presunta incidencia fiscal de 112.707 millones de pesos, así:  

 

Cuadro 4. Hallazgos fiscales

Fuente: CGR

La región que ocupa el primer lugar es el Caribe, donde la Contraloría señala como hallazgos más representativos los realizados a los municipios de Ciénaga, La Jagua de Ibiríco, Montería y la Gobernación del Cesar.

Entre las  causas para estos hallazgos, la CGR identifica siete:

  1. Deterioro prematuro por falta de mantenimiento a las obras construidas;
  2. Falta de planeación y supervisión en los contratos;
  3. Baja calidad de las obras;
  4. Fallas en la etapa contractual;
  5. Faltantes de obra no ejecutada;
  6. Vulnerabilidad estructural y sísmica; y
  7. Sobrecostos en los componentes de paquetes nutricionales.

Sin embargo, la lectura de estos resultados no debe hacerse sin tener en cuenta que las auditorías realizadas se concentran en un número limitado de municipios y en menos de la mitad de las Gobernaciones del país.

En este caso, la región Caribe ha sido señalada con el mayor número de casos. Esto puede explicarse porque se han auditado 6 de sus 8 departamentos. Por estas razones, no puede afirmarse aún que una región en particular tenga mayor incidencia de prácticas indebidas que otras regiones de Colombia.

Adicionalmente, es importante tener en cuenta que estos hallazgos deben someterse al ejercicio del derecho de contradicción, que bien podría explicar algunas de las irregularidades aparentes. Solo después de concluir estos procesos, el DNP y la CGR podrán determinar quién son los responsables.  

¿Regalías sin corrupción?

La mejor radiografía sobre el tema la hizo el presidente Santos durante la Maratón de Regalías, cuando declaró que éstas ya no son un sinónimo de corrupción, sino de obras y progreso para todos los departamentos del país.

Prueba fehaciente del cambio es el hecho de que el promedio de denuncias por corrupción bajo el sistema anterior llegaba a más de 8.000, y desde la reforma este promedio se ha reducido a 224 casos.

Por lo pronto el mayor reto de las regiones, los nuevos mandatarios y el gobierno nacional es recoger las muchas lecciones de este cuatrienio en términos de formulación, contratación y ejecución de los proyectos con recursos de la regalías.

 

* Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas y ex presidente de la Sociedad Colombiana de Ciencias Económicas.

twitter1-1@amylkaracosta

 

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