La Comisión demostró que los muy ricos no pagan impuestos y sin embargo propone que pague más la clase media. Aciertos y desaciertos de un informe que será fundamental para la gran reforma tributaria que se anuncia.
Edna Bonilla Sebá* – Jorge Iván González**
Asustados con el cuero
El informe final de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria hizo un gran aporte al diagnóstico de la situación y abordó discusiones novedosas, pero fue tímido en sus propuestas concretas. Parece que los miembros de la Comisión mataron el tigre pero le están huyendo al cuero.
El diagnóstico trae aportes novedosos:
- Entiende que la equidad resulta del balance neto entre impuestos y subsidios.
- Acepta las recomendaciones de Thomas Piketty y de otros autores preocupados por la desigualdad, y pone en evidencia la concentración del ingreso en manos del uno por ciento más rico de la población.
- Reconoce que las personas naturales están contribuyendo muy poco.
- Muestra la magnitud y las graves consecuencias de la desactualización de los catastros.
- Subraya la necesidad de una reforma estructural, integral y progresiva del sistema tributario.
Pero después de semejante diagnóstico, los comisionados no se atreven a molestar al uno por ciento, ni siquiera al uno por mil de la población. Y mucho menos a los 44 grandes ricos del país, que corresponden al uno por millón. A ellos no se les puede incomodar, porque si se les obliga a tributar se refugian con sus capitales en los paraísos fiscales.
En sus propuestas, que no molestan a los ricos, la Comisión tiene tres mensajes claros:
- La base tributaria tiene que ser ampliada de tal forma que los no pobres, o la llamada clase media, aumente sus contribuciones.
- El impacto distributivo se logra a través del gasto, y no tanto a través de los impuestos.
- La actualización catastral es importante pero el proceso tiene que ser suave, para que no despierte la ira de los terratenientes de la ciudad y del campo.
Reforma estructural, integral y progresiva
 Localidad de Usme en Bogotá. Foto: Edward Guerrero |
Desde que el gobierno, siguiendo las recomendaciones de la OCDE, comenzó a hablar de una Comisión, precisó que su propuesta debería ser estructural, integral y progresiva. El significado de estos tres conceptos no es unívoco y su contenido depende de la coyuntura del país y de la escuela de pensamiento de los comisionados. Pero en el informe no se explica el significado de cada término, y los comisionados suponen que sus interpretaciones implícitas tienen validez universal.
Ya que la Comisión no precisa el significado de esos tres conceptos, proponemos las siguientes definiciones:
- La reforma es estructural si, desde el punto de vista de los hogares, considera el balance neto entre impuestos y subsidios. Desde la perspectiva de las empresas es estructural si modifica las relaciones entre los factores de producción (en especial entre trabajo y capital) en el sentido definido por el legislador.
- La reforma es integral si incluye a los gobiernos local y nacional. Puesto que el contribuyente es el mismo, una propuesta integral debe considerar los efectos cruzados; si, por ejemplo, aumenta el impuesto al patrimonio, las familias se pueden rezagar en el pago del predial. Estas interacciones no suelen ser consideradas en las reformas tributarias de Colombia.
- La reforma es progresiva si la tarifa va aumentando a medida que crece la base de imposición. Pero desde una mirada estructural, la progresividad también incluye los subsidios. En este caso, la progresividad significa que, con respecto a sus ingresos, las personas pobres reciben más subsidios que los ricos. Dicho de otra manera, la progresividad se evalúa después de ponderar el impacto neto de los impuestos y de los subsidios.
Equidad
La Comisión de Expertos presenta la Gráfica 1 para mostrar que la reforma es estructural si la distribución del ingreso disponible (después de impuestos y subsidios) es mejor que la del ingreso bruto (antes de impuestos y subsidios).
Gráfica 1. Distribución del ingreso (coeficiente de Gini), antes y después de impuestos y subsidios
Fuente: Comisión de Expertos… (2015, p. 32)
La política fiscal debe lograr que el efecto conjunto o el resultado neto de impuestos y subsidios acabe siendo favorable a los más pobres, y entonces el indicador Gini disminuiría. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han logrado que la política fiscal cambie el Gini. En Bélgica, por ejemplo, este pasó de 0,50 a 0,24.
La Comisión reconoce que en Colombia la conjunción de los impuestos y de las transferencias (subsidios) no logra que el resultado final sea equitativo. Pero en el resto del informe no vuelve a preocuparse por el balance neto entre impuestos y subsidios. Esta omisión se justifica con dos argumentos:
- La Comisión no es de gasto sino de impuestos, y por tanto no puede tener un enfoque estructural.
- La Comisión supone que si el gasto se focaliza bien, la equidad está garantizada. Pero esta apreciación no es cierta porque un gasto progresivo, que favorezca a los pobres, puede ser contrarrestado con impuestos no progresivos.
Al no considerar el balance neto, la propuesta de la Comisión no garantiza la progresividad. Y no hay ninguna garantía de que el balance final entre los impuestos y los subsidios mejore el Gini.
El uno por ciento
La Comisión retoma la adaptación del estudio pionero de Thomas Piketty que hicieron Facundo Alvaredo y Juliana Londoño. La Gráfica 2 es contundente: el uno por ciento de los colombianos tiene el 20,5 por ciento del ingreso total, y de sus ingresos totales apenas es gravable el 11,7 por ciento. Así que el uno por ciento no paga ningún tipo de impuesto sobre el 88,3 por ciento de sus ingresos.
Gráfica 2. Participación de las personas que pertenecen al percentil 1 en el ingreso total, y porcentaje de su ingreso que es gravado.
Fuente: Comisión de Expertos… (2015, p. 31), a partir de Alvaredo y Londoño (2014).
La Comisión reconoce además que la tarifa promedio que pagan las personas que viven de la renta es del 2,9 por ciento, mientras que la de los asalariados es de 9,6 por ciento.
Si el diagnóstico es tan claro, ¿por qué las propuestas de la Comisión buscan que la base tributaria se amplíe, y que aumenten los impuestos a los grupos de ingreso medio? Los expertos proponen aumentar la tarifa en el rango de los hogares de ingreso medio, sin que se observe ninguna preocupación por subir lo suficiente la tarifa del impuesto a la renta del uno por ciento, ni del uno por mil y, mucho menos, del uno por millón.
La competitividad
El documento insiste en que el mayor peso de los impuestos a la renta recae sobre las empresas y no sobre los hogares, y que este desbalance perjudica la competitividad. Se muestra que la tarifa del impuesto a las empresas en Colombia es mayor que en América Latina y en los países de la OCDE (Gráfica3).
Grafica 3.Tarifa del impuesto a la renta (incluyendo Cree) sobre las empresas.
Fuente: Comisión de Expertos… (2015, p. 63)
Pero estos datos corresponden al impuesto nominal, no al impuesto efectivo. La tasa efectiva es mucho menor; según la propia Comisión, para el sector financiero, la tasa efectiva es del 21,6 por ciento y para la industria manufacturera es el 26,9 por ciento. Jorge Espitia calcula una tributación efectiva de las empresas del 2,4 por ciento de los ingresos operacionales.
Cuando se tienen en cuenta las tarifas efectivas, los valores serían cercanos a los de los países de América Latina, y el diferencial no es tan abrumador como el de la Gráfica 3.
La Comisión tiene una visión miope sobre la competitividad. La relación de causalidad entre mayor tarifa y menor competitividad tendría que ser demostrada, pues no es tan evidente como ella supone. Por el contrario cabe sostener que los impuestos altos permiten una mejor educación de todos los jóvenes, lo cual implica una fuerza de trabajo más calificada y, por lo tanto, más productividad y más alta competitividad de las empresas.
Finanzas regionales
 Según la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria las ciudades principales del país como Medellín deberían contar con autonomía fiscal. Foto: James Bailey |
Del diagnóstico de la Comisión rescatamos cinco apreciaciones que nos parecen importantes:
- Las ciudades grandes como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla deben tener más autonomía fiscal.
- El atraso de los avalúos catastrales es inaceptable; el 30 por ciento de los municipios no tiene catastro actualizado.
- El impuesto de industria, comercio y avisos (ICA) es desordenado y no responde a criterios claros.
- Las fuentes fiscales de los departamentos son muy frágiles y han perdido dinamismo frente a las de los municipios.
- Las administraciones locales tienen que recaudar numerosos impuestos que son irrelevantes.
Frente a la claridad del diagnóstico, la Comisión debería ser más agresiva. Es urgente modernizar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que los catastros se actualicen.
Las cuatro grandes ciudades han logrado avances importantes. Pero en las ciudades pequeñas el cobro del impuesto predial no debería ser responsabilidad de la administración local sino de alguna instancia nacional, ya que el concejal de una ciudad pequeña no está en condiciones de enfrentarse a los terratenientes propietarios de las tierras del municipio.
Es importante que la Comisión haya abordado los impuestos locales conjuntamente con los nacionales, pero a los comisionados todavía les falta mayor convicción sobre las potencialidades que tienen los tributos al suelo y al urbanismo en las ciudades grandes y medianas, y en el campo.
* Profesora de la Universidad Nacional de Colombia
**Cofundador de Razón Pública
