Este es un instrumento esencial para mejorar de veras la ciudad, y sin embargo a menudo las obras no se ejecutan o se ejecutan muy mal. Buenas y malas experiencias que el Concejo debió tomar en cuenta al aprobar la nueva valorización.
Edna Bonilla Sebá*
La mano al bolsillo
Después de un debate muy intenso, el Concejo de Bogotá aprobó esta semana el cobro de la contribución de valorización para el desarrollo de infraestructura urbana.
Según el texto aprobado, 380.489 propietarios de predios de los estratos 4, 5 y 6 tendrán que pagar una contribución de valorización para financiar 16 obras a partir de 2019. Se espera un recaudo de 906.579 millones de pesos.
Pero el ambiente político fue confuso y el futuro de alguna manera sigue siendo incierto. En el debate del Concejo brillaron por ausencia los aspectos técnicos de la valorización y de los impuestos al suelo. Estos tributos deberían ser la gran fuente de financiación de los municipios, pero en Colombia no suelen tomarse en serio por las presiones políticas que rodean el asunto.
Sobre todo llamó la atención que la bancada de Cambio Radical rechazara las propuestas de Germán Vargas, para quien es mejor recurrir al endeudamiento que a la valorización. El Concejo empezó a discutir el proyecto en 2017, y desde entonces quedó clara la presión para recurrir a este método en lugar de apelar a la valorización.
Con todo esto se reabre el debate sobre si son mejores los créditos que el cobro de las obras a sus beneficiarios respectivos para lograr el avance de la ciudad.
Quién debe pagar
 Obras que mejorarían la movilidad en la capital. Foto: Alcaldía de Bogotá |
El valor de una propiedad puede aumentar por acciones públicas o privadas. Los propietarios son beneficiados cuando el valor de sus predios sube como resultado de una acción pública. La contribución de valorización es un mecanismo para financiar las obras de infraestructura urbana que aumentan el precio de los inmuebles en su área de influencia.
La lógica subyacente es clara: quien se beneficia de las obras debe contribuir directamente a financiarlas. O sea que este mecanismo permite establecer una relación directa entre el costo y el beneficio.
La legislación vigente en la materia le da flexibilidad al uso del instrumento y, sobre todo, permite que el reparto de las cargas o el llamado “derrame de valorización” se haga con criterios de progresividad.
No ha logrado consolidar el uso de la valorización, el 8,35 por ciento de los municipios cobran valorización, y únicamente el 0,13 por ciento de sus ingresos provienen de este rubro.
Lo importante es regular el cobro de valorización para que respete la capacidad de pago de los usuarios. Así se obligaría a quienes tienen más poder adquisitivo a pagar más. En virtud de este principio pagarán la contribución, en esta oportunidad, los predios en estratos 4, 5 y 6.
Pero suele suceder que las virtudes del instrumento sean contrarrestadas, o a veces casi anuladas, por los malos diseños o por la mala ejecución de las obras.
Aciertos y errores
La idea de la valorización no es nueva, y tampoco es exclusiva de Colombia. Pero a pesar de su larga historia, apenas en las últimas décadas se ha ampliado la discusión sobre su uso y sus implicaciones para el desarrollo urbano en muy distintos países del mundo.
En Colombia, la contribución de valorización va a cumplir 100 años: fue creada por Ley 25 de 1921, y ha sido un motor muy importante para el desarrollo de nuestra infraestructura urbana. En Medellín, por ejemplo, ha sido un instrumento de gran utilidad para el avance y la modernización de la ciudad.
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Pero los criterios para aplicar la valorización no han sido los mismos en distintas ciudades de Colombia. Por ejemplo, en Bogotá, la valorización busca cubrir el costo de la obra. En Medellín, el punto de referencia es el mayor valor del predio gracias a las nuevas obras públicas.
El éxito de este instrumento guarda una estrecha relación con la legitimidad del proyecto y con la capacidad institucional del municipio, pues es crucial que la administración cree un ambiente de confianza entre los ciudadanos. Además de demostrar el beneficio económico del proyecto, las alcaldías deben propiciar y asegurar la participación ciudadana durante la fase de construcción de las obras.
Pero Colombia no ha logrado consolidar el uso de la valorización, ni el de otros mecanismos de financiación relacionados con el suelo: apenas el 8,35 por ciento de los municipios cobran valorización, y únicamente el 0,13 por ciento de sus ingresos provienen de este rubro.
Los municipios no le han apostado decididamente a los tributos al suelo, en particular a la plusvalía y la valorización.
El lamentable caso de Bogotá
El primer cobro de valorización en la capital fue ordenado por el acuerdo 7 en 1987, y desde entonces la ciudad ha recurrido varias veces a este mecanismo:
- Jaime Castro en 1992 con el acuerdo 14,
- Antanas Mockus en 1995 con los acuerdos 23 y 25,
- Luis Eduardo Garzón en el 2005 con el acuerdo 180,
- Samuel Moreno con los acuerdos 398 de 2009 y 451 de 2010,
- Gustavo Petro con el acuerdo 523 de 2013.
Sin embargo y como muestra la Gráfica siguiente, el peso de la contribución de valorización en los ingresos corrientes de Bogotá ha sido bastante bajo:
Recaudo por valorización en Bogotá (2008-2017)
Millones de pesos y participación en los ingresos corrientes
Fuente: Elaboración propia con información del Consolidado de Hacienda e Información Pública – CHIP (2018).
Tanto en tiempos de Moreno como de Petro, los debates subrayaron los incumplimientos en la ejecución de las obras definidas mediante el acuerdo 180 del 2005, que estuvo bien diseñado, pero pésimamente ejecutado. Con el acuerdo 180 se esperaba recaudar 2,1 billones de pesos para financiar un total de 137 obras. Aunque se cobró gran parte de la valorización, no se ejecutaron 82 obras.
Es simplemente vergonzoso aprobar la valorización y hacer el recaudo respectivo para luego abstenerse de ejecutar las obras. Un estudio de la Contraloría de Bogotá de 2017 mostró que a partir del 2005 se habían recaudado 1,1 billones de pesos, de los cuales se habían ejecutaron 506 mil millones—o apenas un 47,5 por ciento de lo recaudado—.
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En vista de esta baja ejecución, el Concejo de Bogotá mediante el acuerdo 398 de 2009 y el acuerdo 523 de 2013 ordenó devolverles 223 mil millones de pesos a los potenciales beneficiarios, que finalmente no lo fueron.
La percepción negativa de la ciudadanía acerca de la valorización como instrumento de financiamiento es consecuencia del uso desastroso de los recursos. Los errores enormes del pasado le restaron legitimidad al instrumento y limitaron el campo de maniobra del gobierno local.
En el debate reciente, algunos concejales insistieron en la mala percepción pública del instrumento. Trajeron a colación (1) la poca confianza de los colombianos en las instituciones, (2) la falta de claridad en la definición de las obras, y (3) la creciente preocupación por el costo de vida.
Qué no hacer y qué hacer
 Obras de infraestructura en Bogotá. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
De manera equivocada, el crédito se presenta como un mecanismo alternativo a la valorización. Presentar al crédito como un sustituto es un grave error. No puede ser un remplazo porque simplemente su naturaleza es muy distinta: el crédito tiene que ser pagado en el mediano o largo plazo, y no se establece una relación directa entre su costo y el beneficio.
Por el contrario, la valorización permite individualizar el beneficio y establece una relación directa entre el pago de la contribución y el costo de la obra. Además, el crédito no permite introducir criterios de equidad a diferencia de la contribución de valorización que puede ser estructurada de manera que pague más quien recibe mayor beneficio. Los gobiernos de Bogotá deberían ser más decididos a la hora de utilizar instrumentos como la participación en plusvalías, o la contribución de valorización.
Con el acuerdo 180 se esperaba recaudar 2,1 billones de pesos para financiar un total de 137 obras. Aunque se cobró gran parte de la valorización, no se ejecutaron 82 obras.
Bogotá y el resto de las ciudades del país deben hacer un mejor uso de la gran cantidad de instrumentos territoriales que permite el marco legal vigente. El país debería aprender de la mala experiencia de Bogotá. Y en el caso particular de la contribución de valorización se deben analizar los proyectos teniendo presente:
- la pertinencia de las obras,
- sus efectos redistributivos,
- el grado de progresividad y
- la fortaleza de las instituciones para culminar con éxito las obras.
La contribución de valorización es un buen instrumento de financiación, y se debería utilizar mucho más en Bogotá y en el resto del país. Sorprende, por ejemplo, que en el nivel nacional no se la haya cobrado valorización a los predios favorecidos con las vías 4G.
* Profesora de la Universidad Nacional, doctora en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, Contadora Pública de la Universidad Nacional y especialista en Gerencia de Impuestos.
