Catastro multipropósito: para qué sirve y cómo se haría

Santos, Duque y las FARC coinciden en la urgencia de actualizar el catastro. Aquí están los motivos de la urgencia y los asuntos de fondo que se juegan alrededor de la información sobre la propiedad y el valor de los suelos.

 Edna Cristina Bonilla Sebá*

Para qué sirve el catastro

El catastro es una necesidad para garantizar la seguridad jurídica de los propietarios, para el diseño de políticas relacionadas con el ordenamiento del territorio, y para modernizar las finanzas territoriales.

Si el Estado tuviera certeza sobre la estructura de la propiedad, podría proteger el derecho de los dueños legítimos, ejercer control sobre los usos del suelo y hacer un uso apropiado de herramientas como el impuesto predial y las demás fuentes de financiación derivadas del suelo.

El catastro es también indispensable para consolidar el mercado del suelo, de modo que existe una relación directa entre la actualización catastral y un mercado de tierras eficiente.

La gobernanza de la tierra exige que la información esté disponible de forma oportuna, y esto depende del buen funcionamiento del catastro. Sin un catastro actualizado no es posible conocer la cantidad, el valor y las características de los predios e inmuebles. Tampoco es posible hacer un seguimiento de las variaciones en precio, calidad o usos que se presentan a través del tiempo.

El atraso colombiano

Pero hoy en día en Colombia no contamos con un instrumento que garantice la idoneidad, confiabilidad e interoperabilidad de la información acerca de la conformación física de los predios y de los títulos de propiedad sobre ellos.

El catastro es indispensable para consolidar el mercado del suelo.

Como se ve en el mapa a continuación, hasta enero de 2019 el 94,32 por ciento de los municipios no contaban con información catastral o su información está desactualizada, así que apenas el 5,68 por ciento cuenta con información actualizada.

Las causas

La desactualización ha sido una constante a lo largo del tiempo, e incluso ha empeorado en los últimos años.

Algunas de las razones que explican esta situación fueron analizadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en 2013. Según este estudio, en el plano nacional la desactualización obedece sobre todo a la legislación inadecuada, a la falta de sistemas de monitoreo y a la complejidad de las implicaciones financieras que resultan del avalúo catastral. Además, la falta de capacidad institucional y de recursos humanos hacen casi imposible que los gobiernos locales cuenten con sistemas adecuados de información catastral.

La metodología para calcular los valores y actualizarlos tiene que ser modernizada y adecuada a las nuevas realidades urbanas y rurales.

Actualmente, no hay consistencia entre las informaciones de catastro y de registro. Por ejemplo, en marzo de 2015, de 3.293.219 predios rurales reportados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) solo el 46 por ciento tenían un correlato en registro. En las zonas urbanas, el acople es mayor, y llega al 68 por ciento de los casos.

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Las FARC, Santos y Duque están de acuerdo

Pero con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) llegó un nuevo instrumento para actualizar este sistema: el catastro multipropósito.

Aunque el presidente Iván Duque presenta el catastro multipropósito como una propuesta de campaña que hoy cumple, la idea en realidad nació en el Acuerdo de Paz dentro del punto de la reforma rural integral.

El presidente Santos se había comprometido con el catastro multipropósito rural-urbano, que fue aprobado en el documento CONPES 3881 de 2016. Allí se reconocieron tres problemas básicos:

1. Los avalúos catastrales no reflejan las características físicas y económicas de los inmuebles. Por ejemplo, cuando se contrastan los avalúos comerciales con los avalúos catastrales se encuentran diferencias de hasta un 99 por ciento en zonas rurales y de hasta un 66 por ciento en zonas urbanas.

Los rezagos en la actualización de los avalúos explican las diferencias en ingreso por impuesto predial. El catastro descentralizado de Bogotá, Medellín y Cali está actualizado y se acerca al valor comercial de los predios, mientras que el catastro administrado por el IGAC está rezagado, y esta es una de las razones de las diferencias del ingreso predial entre las tres ciudades y el resto del país.

2. No hay una representación precisa de los predios. Y, de nuevo, esto se explica por la falta de actualización. La cartografía básica del país, si bien está completa, no cumple con los requerimientos de escala.
3. No hay una buena interrelación entre las instancias que producen y administran la información de tierras. En particular, no hay una buena relación entre las autoridades catastrales y la Superintendencia de Notariado y Registro.

Lo anterior implica simple y llanamente que la información catastral no coincide con lo que consta en el registro público de propiedad.

Foto: DNP Todos los gobiernos han hecho promesas, ¿podrá cumplir este gobierno?.

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El actual gobierno ha promulgado el CONPES 3958 de 2019 con las estrategias para hacer realidad el catastro multipropósito en Colombia.

El nuevo documento confirma la urgencia de utilizar esta herramienta. Primero, por la notoria desactualización, tal y como se observa en el gráfico anterior. Y, segundo, porque este atraso tiene una incidencia negativa sobre las finanzas nacionales y municipales.

La financiación del catastro

Para hacer realidad el catastro multipropósito, el Gobierno recibirá 100 millones de dólares de crédito del Banco Mundial y otros 50 millones del Banco Interamericano de Desarrollo.

El 17 de julio, el director del Banco Mundial (BM) para Colombia y Venezuela, Ulrich Zachau, firmó el primer adelanto. En el evento realizado en la Casa de Nariño, Zachau afirmó que la formalización de la propiedad la valoriza. La diferencia del precio entre un predio con título y sin título puede ser del 30 por ciento.

En su intervención, el director recordó que el Banco Mundial ha impulsado proyectos similares en Perú, Brasil, Turquía y Macedonia, entre otros. Además, agregó que “Colombia contará con información territorial actualizada, para un mejor plan y una mejor planificación urbano regional”.

La política de catastro multipropósito le permitirá al presidente Iván Duque cumplir con las metas trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo, y con lo pactado en el Acuerdo de La Habana.

El desafío: idoneidad, confiabilidad e interoperabilidad

La meta del gobierno es optimista, pues pretende:

1. Actualizar el 60 por ciento del área catastral en el 2022 y el 100 por ciento en el 2025.
2. Darle apoyo para la formalización de la propiedad a más de 70 mil personas.
3. Otorgarle por lo menos el 40 por ciento de los títulos a mujeres.
4. Garantizar un tratamiento especial para las comunidades afrocolombianas e indígenas.

Teniendo en cuenta que actualmente solo el 5 por ciento está actualizado, el esfuerzo debe darse desde todos los ámbitos del gobierno.

Hoy, al no contar con información actualizada, las entidades encargadas tienen que seguir utilizando una cartografía, una geodésica y un catastro que presenta numerosas limitaciones.

Mejorando el sistema tributario

El catastro multipropósito les permitirá a las entidades territoriales recaudar un predial con criterios de progresividad y que sea adecuado a las características de su región.

Hasta enero de 2019 el 94,32 por ciento de los municipios no contaban con información catastral o su información está desactualizada.

En el 2017, el predial fue el segundo mayor impuesto después del de valor agregado (IVA), con un recaudo de 7,2 billones de pesos. La distribución regional es muy desigual, ya que Bogotá recaudó 2, 8 billones.

El catastro actualizado también ayudaría a acortar las brechas entre las zonas urbanas y las rurales. Realizamos un ejercicio en 211 municipios, donde se cuenta con información catastral de las zonas urbana y rural.

El promedio de la tarifa de predial rural para estos municipios es 2,3 por mil, mientras que la tarifa efectiva promedio del predial urbano es 3,4 por mil. Además, en 562 municipios se compararon las tarifas nominales y las cobradas efectivamente. Como se ve en el siguiente Gráfico, las diferencias son significativas.

El catastro actualizado también permitirá entender mejor los problemas de concentración de suelo en el país. En Colombia el 1 por ciento de las fincas más grandes tienen el 81 por ciento de la tierra.

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Finalmente, un buen catastro les permitiría a los municipios ampliar el espectro de instrumentos para aumentar su recursos y gestión. Y estas alternativas de financiamiento van más allá del predial. En 2016, sólo el 4 por ciento de los municipios, es decir 40 municipios del país usaron la participación en plusvalía como instrumento de financiación. El recaudo de plusvalía apenas representó 0,02 por ciento de los ingresos corrientes de ese periodo.

Foto: Presidencia de la República El catastro multipropósito se financiará con un préstamo del Banco Mundial por 150 dólares.

Los beneficios del catastro son múltiples.

Pero sería nefasto, como quieren algunos partidos políticos, que se actualice el catastro sin que ello tenga implicaciones fiscales. La única forma de lograr la equidad es mejorando nuestro sistema tributario de tal forma que los que tengan más, paguen más.

* Profesora de la Universidad Nacional de Colombia