Este fue el rompecabezas que resolvió el alcalde Peñalosa para poner en marcha a Transmilenio —y este fue la manera como logró “subir al bus” a las empresas rentistas que controlaban el transporte en la ciudad—.
Paul Bromberg Z.*
¿Qué diablos es “Transmilenio”?
La palabra Transmilenio hace parte del lenguaje de los bogotanos, pero el simplismo inevitable del discurso político ha hecho que se la entienda de maneras muy distintas.
Por eso comienzo este capítulo por despejar los equívocos. La palabra puede referirse a:
- Unos buses grandotes, distintos de aquellos a los que estábamos acostumbrados quienes nos subíamos en un Olaya-Quiroga, o en un La Española-París, con la esperanza de poder ir colgados de la puerta para viajar más cómodamente.
- Transmilenio puede referirse a esos buses y además a las vías que recorren, con paraderos cerrados, usualmente en separador central, a los que se llega pasando por un torniquete en alguna parte. A esas vías nuestro lenguaje bogotano natural las llama troncales. Por cierto, en el informe JICA esta palabra hacía referencia en especial a rutas: “rutas troncales”, aunque preveía en algunos casos infraestructura robusta.
- A la entidad pública Empresa de Transporte Tercer Milenio – TransMilenio (obsérvese la M mayúscula al medio), una Empresa Industrial y Comercial del Distrito, cuyos accionistas son entidades distritales, pero cuyo gerente y toda su Junta Directiva son seleccionados a dedo por el alcalde. Esta es la realidad accionaria de la empresa —y es la prueda de la mucha ignorancia que existe sobre ella —:
- A la forma de organización de una porción creciente del servicio público de transporte colectivo de Bogotá (TPC), que incluye: la empresa TransMilenio con sus funciones específicas –entre ellas una especie de autoridad del TPC sin serlo–la forma de contratación, remuneración y control del servicio por entidades privadas, corredores exclusivos (no siempre) generalmente con un monopolio sobre la demanda del corredor, disposición de paraderos especiales, etc.
En este capítulo y en los sucesivos lo vamos a entender de esta última forma.
Dos modelos diferentes
Al ser todo esto, TransMilenio no es un sistema BRT (Bus Rapid Transit, Transporte Rápido por Autobús), ni el BRT es TransMilenio.
La proeza que se hizo en Bogotá entre 1998 y 2000 fue sacar adelante la operación de tres troncales, en realidad una troncal y un tercio de otra –dos tercios de ella en construcción– sobre vías para las cuales antes del proceso constructivo ya había permisos expedidos para rutas de bus otorgadas a ‘empresas’ afiliadoras que no eran realmente empresas de bus, sino rentistas con mucho poder político.
Para entender la diferencia digamos, que un BRT se creara en una ciudad donde el transporte público colectivo (TPC) sea provisto directamente por una entidad integrada por funcionarios públicos (oficinistas, conductores, mecánicos, etcétera) con equipos e insumos comprados por contratación pública. Transformar un sistema así en BRT sería completamente distinto de lo que se hizo en Bogotá con TransMilenio.
La proeza que se hizo en Bogotá entre 1998 y 2000 fue sacar adelante la operación de tres troncales, en realidad una troncal y un tercio de otra –dos tercios de ella en construcción– sobre vías para las cuales antes del proceso constructivo ya había permisos expedidos para rutas de bus otorgadas a ‘empresas’ afiliadoras que no eran realmente empresas de bus, sino rentistas con mucho poder político.
Para entender los factores involucrados en esta transformación en Bogotá es necesario tener en mente los dos modelos básicos de la gráfica:
Una explicación sobre los usuarios. Deben distinguirse los voluntarios de los obligados. Veamos un ejemplo para explicar esta diferencia: el gremio de taxistas reconoce que sus usuarios son voluntarios, y que un aumento de tarifas reduce su número. En el TPC la cosa es diferente, porque una porción sustancial de la población está materialmente obligada a usarlo. Un aumento de tarifa reduce poco el número de usuarios (antes de la aparición del consumo masivo de la moto en Bogotá). Esa es la justificación más importante, en las pobres ciudades pobres del tercer mundo, para la intervención del Estado en la materia.
El rompecabezas
El propósito inicial de la administración distrital era continuar con el modelo A, con una condición adicional que lo hacía muy difícil: que los operadores del nuevo sistema fueran las ‘empresas’ vigentes. Era la manera de vencer la enorme resistencia de éstas y de los propietarios de los buses (flechas verdes), que por supuesto insistían en mantener el statu quo del TPC. Lo habían logrado mediante amenazas de paralizar la ciudad y por su estrecha vinculación con ganadores de elecciones presentes y futuros.
La tabla siguiente resume el rompecabezas que enfrentaba la administración, o la serie de factores que debían involucrarse en esta apuesta:
Factor |
Propósitos |
| 1. Actores de la oferta del sistema vigente | a. Atraer a las ‘empresas’ al nuevo sistema, para que se asociaran y se presentaran a la futura convocatoria. |
| b. Transformarlos de ‘empresarios’ rentistas a empresarios, ¡a grandes empresarios! “Eso era como recoger varios vendedores de chicles en un semáforo y decirles: camine, montemos un hipermercado”. La Joya de la Corona, p. 39. | |
| c. Integrar a los propietarios de buses a las nuevas empresas. No es muy claro que este fuera un propósito inicial, según se analizará en un capítulo posterior. | |
| d. Integrar a los conductores. | |
| 2. Resistencia política | a. Con el nivel nacional (Ministerio de Transporte), cuyas decisiones en la época tendían a favorecer a las ‘empresas de transporte’.
b. Con el Concejo, del cual era necesario conseguir la creación de la empresa TransMilenio. |
| 3. Construcción de la infraestructura | Tener listo con suficiente anticipación las vías para soportar vehículos pesados, además del urbanismo adjunto, puentes peatonales, paraderos apropiados para los tipos de bus, estaciones de cabecera y talleres, etc. |
| 4. Provisión de los vehículos | Garantizar con los fabricantes que estén disponibles los vehículos en el momento en que se necesiten, y las condiciones de pago adecuadas para un negocio de largo aliento. Los fabricantes exigirán entregar cada bus a medida que esté listo, y los operadores y los bancos que los buses se pongan a circular apenas comiencen a pagarlos, lo que depende del gestor del sistema, TransMilenio. |
| 5. Financiación para las nuevas empresas | “Oye, Shylock (banco), dejé de ser rentista… préstame para comprar 100 buses de 350 millones de pesos cada uno, para participar en una aventura. Yo te lo voy pagando con el producido…”. La respuesta del banco era evidente: ¡está loco! |
| 6. Distribución de los riesgos | a. ¿Cuáles riesgos asumen los agentes privados (operadores, bancos, aseguradoras y reaseguradoras) y cuáles el sector público?
b. ¿Cuánto están dispuestos los bogotanos a pagar con sus impuestos los riesgos que se materialicen? |
| 7. Distribución de los beneficios | ¿Cuál es la ganancia justa del operador por disfrutar de una especie de monopolio, la demanda prevista de usuarios del corredor? Este monopolio sobre la demanda depende de las decisiones de autoridades públicas que se renuevan, algunas eventualmente fantasiosas. |
| 8. Control del prestador del servicio | Proteger (no usar la tontería de “garantizar”) el cumplimiento del contrato al que se comprometen los operadores. Buena parte de los compromisos de las ‘empresas’ a las cuales se les había autorizado rutas se incumplían. |
| 9. Aceptación y satisfacción de usuarios obligados | El servicio debe garantizar disponibilidad —cercanía a los sitios en los cuales toma el bus y se baja de él—, continuidad entre la salida del sistema anterior y la entrada en operación del nuevo y tarifas aceptables. |
| 10. Atracción para usuarios no obligados | Comodidad, puntualidad, seguridad personal, disponibilidad y tiempos de viaje aceptables son algunas características que debía tener el servicio para atraer a estos usuarios. La tarifa es menos importante que en el caso de los obligados. |
En este capítulo se tratará el número 1 del cuadro, el punto neurálgico: atraer a las ‘empresas’ existentes.
Planeación por sobresalto
Una descripción de obligada lectura sobre este proceso está en el libro Transmilenio, la joya de Bogotá (ver gráfica). Parte importante de la información la he obtenido de ahí. La otra fuente es información de prensa durante el proceso.
En la planeación como la imaginan muchas personas, técnicos y la gente, se debería contar medianamente con los empresarios, los productores de buses, los bancos, las aseguradoras y reaseguradoras, además del dinero para acometer las obras y la capacidad de ejecutarlo. Esto aliviaría la oposición política. Y sobre la base de algún progreso en esto, se comienzan las obras.
No es así en la planeación por sobresalto. Ya se había hecho algo por la STT, pero quedaban apenas 26 meses desde el momento en que Ignacio de Guzmán entra a gerenciarlo y convence al alcalde de que la insistencia en el metro frente al gobierno nacional será simplemente un juego de retórica en el que se apostaba a quién se retiraría primero. Había que tomar el riesgo de hacer todo al tiempo. Tomar esa decisión con una expectativa aceptable de éxito necesita de personas que conozcan el mundo empresarial y el de la banca, y ese era de Guzmán.
Una estrategia de convicción que narra el libro La joya de Bogotá se iba a convertir en alimento para una oposición al sistema que ya cumple 20 años, y ha tenido éxito de convertir Transmilenio en una mala palabra.
Convenciendo a los socios
La STT había conseguido llevar a varias ciudades de América Latina a ASONATRAC, que reunía diez “empresas”, que tenían una visión más moderna de la “industria”, y éstos habían declarado en mayo de 1998 su disposición a participar en el nuevo negocio.
Ignacio de Guzmán consideró necesario convencer a un número mayor para que fueran a visitar Curitiba y Quito, y que pagaran el viaje de su bolsillo. Argumentó crudamente: “Maestros… ustedes van a ser finalmente los dueños del negocio, de cuando acá el gobierno les va a pagar el viaje a los futuros manejadores de la industria” (p. 38).
Los convenció. Claro, les iba a dar un negocio. Un negocio millonario. Un negocio multimillonario. Ya venía siendo un negocio, de centavo a centavo. Pero ahora sería un negocio en grande.
Finalmente se diseñó la licitación y se convocó. Mientras tanto, se construían las vías y el resto de la infraestructura, la banca desconfiaba, las aseguradoras también, y se agotaba el período de gobierno.
Se licitaron cuatro lotes de buses, no rutas, otra confusión del gran público. 160 buses a la mejor propuesta según una tabla de calificaciones, y de ahí para abajo 120, 100 y 90. TM indicaría el momento en que cada bus se incorporara al sistema, y se pagaría por kilómetro recorrido con la frecuencia y la ruta que TM ordenara.
El primer cierre del proceso licitatorio quedó para el 11 de febrero de 2000. El día anterior se conocían públicamente dos proponentes, y otros dos habían comprado pliegos.
- Express del futuro, 34 compañías de transporte de Bogotá, sin socio extranjero. “Luis Alberto Duarte, su gerente, dice que son el 70 por ciento de los vehículos que prestan el servicio en Bogotá; sin embargo, otros aseguran que son sólo el 50 por ciento”.
- Sí 99, 23 empresas de transporte “que afilian aproximadamente 7.000 de los 19.000 buses”, según ellos. Se vincularon con ellos Gas Natural y Dragados de España.
Más adelante se fue precisando la tercera:
- Consorcio Internacional de Transporte Masivo, integrada por SIDAUTO, Fanalca, “empresa radicada en Cali y que cubre diferentes áreas en el sector metalmecánico y autopartes, también tiene inversiones en el sector servicios (Ciudad Limpia) y en distribución de agua”, y CGEA Transport.
Las empresas pidieron una prórroga de pocos días para acabar de conseguir los papeles, que fue concedida, y después se volvió a prorrogar hasta el 23 de febrero, por dificultades de las empresas en conseguir las pólizas, y nuevamente para el 6 de marzo, fecha en la que finalmente se cerró.
El 24 de marzo se conocieron las calificaciones de los tres proponentes para cuatro lotes de flotas. Se les asignaron las flotas de 160, 120 y 100. Quedó sin adjudicar el lote de 90.
Todas pasaron, aunque menos que raspando, según algunos, pero no alcanzaron los proponentes para cubrir los cuatro lotes de flota. La tabla de calificación asignaba puntaje por “aptitud legal, experiencia en transporte tanto nacional como internacional, capacidad económica, oferta económica por kilómetro, cantidad de vehículos ofrecidos y la oferta de desempeño ambiental de los mismos.”
Cada bus que entraba debía chatarrizar 2,7 buses viejos. Esto estaba calculado en la tarifa al usuario, no iba a costa de la ganancia de los adjudicatarios. No se competía por la cantidad de buses a chatarrizar.
De la lista de criterios para calificar las propuestas, la clave estaba en la remuneración económica por kilómetro que los competidores exigieron.
¿Compitieron?
Convocar al sector privado a realizar tareas que son públicas es calificado como “privatización”, “neoliberalismo”, quién quita que ahora “neofascismo” (está de moda) por la Gran Latosería Universal.
Están errados, más de uno herrado, especialmente porque en muchos de estos casos (éste es uno de ellos), la prestación del servicio está sumamente regulada por un contrato, que es adjudicado en una competencia por el mercado. En el sistema TransMilenio el mercado es la demanda de transporte público, especialmente de los usuarios obligados, sobre la cual la entidad gestora se compromete a algo parecido a un monopolio.
Para que se realice el bien público esperado de esta estrategia, es necesario que suficientes actores privados compitan por un negocio que se muestra atractivo. Así se empuja a los participantes a ofrecer más y cobrar menos, por el temor a perder un negocio lucrativo frente a los otros competidores.
Los empresarios se convencieron de participar, y eso es importante, porque en caso contrario, el alcalde quedaría como novia rechazada en el altar. Y por supuesto, eso lo entendían las empresas, los más feroces negociadores de la vida de Bogotá.
¿Cómo se comportaron frente al número clave, lo que exigían como pago por kilómetro? El reglamento del concurso les permitió escoger dentro de un rango de ingresos a recibir por kilómetro recorrido: debían escoger entre $2190 y $2900. ¿Cuánto escogieron? Los tres operadores, un valor muy cercano a $2900.
Están errados, más de uno herrado, especialmente porque en muchos de estos casos (éste es uno de ellos), la prestación del servicio está sumamente regulada por un contrato, que es adjudicado en una competencia por el mercado. En el sistema TransMilenio el mercado es la demanda de transporte público, especialmente de los usuarios obligados, sobre la cual la entidad gestora se compromete a algo parecido a un monopolio.
¿Compitieron? Claro que no, todos apuntaron al máximo. La evaluación de este hecho se hará cuando llegue el momento.
Mamola
Así, a vuelo de pájaro, fue como se sorteó la oposición política a la adopción de una nueva manera de organizar el TPC, un sistema que por el número de pasajeros hora/sentido clasificaba como masivo. Faltan detalles, algunos de los cuales se explorarán más adelante.
La primera troncal y 1/3 se concibió como una semilla, y así lo corroboró el CONPES 3093 de 2000. ¿Había comenzado a desvanecerse el transporte público tradicional? ¡Mamola!, dijeron los transportadores. Se había añadido un negocio al negocio anterior, con los mismos operadores. Es lo que veremos en el próximo capítulo.
