Aunque dicen buscar una mejor distribución del ingreso, las propuestas de la Comisión de Expertos que diseñó la anunciada reforma tributaria afectan sobre todo a los más vulnerables y harían más regresivos los impuestos en Colombia.
Helena Villamizar*
Evasión y desigualdad
Los llamados “papeles de Panamá” pusieron en evidencia la posibilidad de que algunos de los dueños del poder en el mundo estén incurriendo en comportamientos delictivos en materia tributaria.
Por su parte el exdirector de la DIAN, Juan Ricardo Ortega, dijo que los capitales de colombianos en el exterior que estarían evadiendo impuestos llegarían a los 100 mil millones de dólares. Por eso los “papeles de Panamá” exigen una investigación rigurosa para identificar posibles fraudes tributarios.
Estas revelaciones son de especial interés para Colombia porque estamos en vísperas de adoptar una nueva reforma tributaria sobre las líneas que hace algún tiempo propuso la Comisión de Expertos que el gobierno designó para estudiar el tema.
El pilar de la reforma sería el aumento de impuestos indirectos como el IVA. Pero estos son impuestos regresivos, o sea que afectan más a los pobres que a los ricos. Y a ello se añade que, según admite la propia Comisión, actualmente el principal impuesto directo, el de renta personal: “carece de progresividad y contribuye poco a la distribución del ingreso”.
De modo pues que, además de investigar lo que hay detrás de los “Panamá papers”, sigue pendiente la reforma que de veras revierta la aberrante estructura tributaria y la haga progresiva, un imperativo fundamental para uno de los países con mayor desigualdad del planeta.
Una reforma neutral
 Miembros de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria. Foto: Ministerio de Hacienda |
Algunas de las reformas propuestas por la Comisión de Expertos podrían inscribirse dentro del paradigma conocido como Consenso de Washington, que hace más de treinta años redefinió el papel del Estado en la economía. Esta escuela defiende la libertad del mercado, y privilegia la inversión extranjera y los impuestos indirectos como el IVA sobre los directos como el de renta o patrimonio.
Por otra parte la mayoría de los expertos en finanzas públicas sostienen que los impuestos deben ayudar a la mejor distribución del ingreso y a la asignación eficiente de los recursos para propiciar el avance productivo. Y sin embargo nuestra Comisión, haciendo eco del Consenso de Washington,
- Preconiza el principio de neutralidad: los impuestos no deben distorsionar la asignación de recursos (salvo respecto de algunos propósitos ambientales o para favorecer la inversión mediante la devolución del IVA a bienes de capital).
- Los impuestos no son un mecanismo idóneo para redistribuir el ingreso; la redistribución deber hacerse básicamente a través del gasto público.
Como señala Isidro Hernández, la eficiencia se convirtió en la prioridad de la política tributaria en detrimento de cualquier otro criterio económico y social. Así, aunque la Comisión reconoce la importancia de la progresividad como principio orientador de la reforma, este propósito está subordinado a unos objetivos técnicos de eficiencia y de simplicidad en el recaudo. La Comisión, en efecto, asegura en su informe que
- “El objetivo principal de cualquier impuesto no es directamente redistribuir el ingreso sino recaudar ingresos para financiar gastos que pueden contribuir a la redistribución de los ingresos” (página102).
- “Una reforma al IVA debe seguir los principios que guían la tributación óptima: el impuesto debe maximizar el recaudo produciendo la menor distorsión posible en las decisiones económicas de los agentes” (página 112).
Como señala Hernández, los anteriores criterios de “tributación óptima” se basan en extrapolar principios válidos en el plano microeconómico a un plano macroeconómico donde no son tan válidos: es la propuesta de los llamados impuestos lineales o de tarifa única (flat tax) y del impuesto general para todos los bienes o servicios y para todas las rentas (lump sum tax). Digamos, en palabras más sencillas, que todos pagaríamos, por ejemplo, un 10 por ciento, sobre cualquier ingreso o transacción, de manera que no se distorsione la asignación de recursos que el mercado por sí solo ya habría hecho óptima.
Este “impuesto óptimo” se basa entonces en supuestos simplistas como la competencia perfecta, la creencia de que el bienestar social es la suma mecánica de las utilidades individuales, la de que todos los contribuyentes tienen la misma capacidad de pago o posibilidad de evadir, y así sucesivamente.
La eficiencia se convirtió en la prioridad de la política tributaria.
No funcionará en Colombia
Por eso, las recomendaciones de elevar el IVA a 19 por ciento e imponer una tarifa de 5 por ciento sobre alimentos y productos básicos como leche, huevos, carne, maíz y arroz, pescado y cuadernos, aparecen como medidas técnicas desprovistas de su real naturaleza política.
Sin embargo y como señala el ganador del premio Nobel Joseph Stiglitz, “Decidir qué política debe escogerse implica una elección entre diversos valores, no solo cuestiones técnicas sobre qué política es "mejor", de acuerdo con un sentido moralmente indiscutible. (…) El problema es que muchas de las políticas que los tecnócratas presentan como si fueran óptimos en realidad son imperfectas y provocan que muchas personas (en ocasiones, países enteros) se vean perjudicadas”.
Para Stiglitz la existencia de notables diferencias entre países en desarrollo y desarrollados, como la informalidad o la “"enorme economía sumergida", hace que el IVA sea ineficaz en la mayoría de los países en desarrollo”. Esta situación fue entendida por México, que rechazó el impuesto sobre los alimentos y las medicinas para los más pobres.
Además de la informalidad, en los países subdesarrollados otros factores impiden que aquellas fórmulas teóricas lleguen a cumplir sus metas: mal funcionamiento de los mercados, gran peso del sector primario, alta vulnerabilidad a los choques externos, dualismo en los mercados laboral y financiero y elevado desempleo.
La idea de compensar los efectos de gravar el consumo de los más pobres a través del gasto público y los subsidios desconoce además las muchas dificultades para identificar con precisión a estas personas por la vía de la focalización de los programas, y la tan extendida corrupción que caracteriza este tipo de gastos o de programas asistenciales (piénsese en el caso de La Guajira).
Por consiguiente, aumentar el IVA a bienes de consumo popular e imponer un gravamen a alimentos, bebidas azucaradas y otros bienes de primera necesidad, tendría claras consecuencias regresivas.
Impuesto a los dividendos
 Plaza de mercado en Bogotá. Foto: Veronica Olivotto |
Por otra parte un impuesto de renta general del 35 por ciento para todas las sociedades atenta contra el principio de progresividad porque grava por igual a las pequeñas o medianas empresas y a las grandes.
En cambio la propuesta de gravar los dividendos es un paso muy importante para introducir una mayor progresividad en la tributación. No obstante, el límite de 15 por ciento propuesto por la Comisión para evitar la doble tributación hace que esta sea muy tímida, dada la altísima concentración del ingreso (el 1 por ciento posee más del 20 por ciento del ingreso), así como el insignificante margen de tributación de los sectores más ricos de la población (4 y 11 por ciento en promedio para el 1 y el 0,1 por ciento más ricos).
Según la Comisión, “en estos segmentos los dividendos –exentos de impuesto a la renta- constituyen entre el 30 % y el 70 % de los ingresos”. Además, según Juliana Londoño, para el 1 por ciento más rico de la población el 60 por ciento de sus ingresos declarados son tratados como no gravables y para el 0,1 esta cifra se eleva al 90 por ciento.
Una reforma tributaria verdaderamente progresiva debe eliminar estos vicios de la legislación, y debería contemplar un mayor rango de impuestos diferenciales a los dividendos y rentas de capital que reflejen las diferencias profundas entre los niveles de ingreso.
Para este propósito existe un amplio margen de acción, pues según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en muchas de sus economías la tarifa del impuesto de renta a las personas naturales va hasta el 50 por ciento.
La gran concentración de la propiedad, las grandes utilidades y un pobre desempeño del sector financiero como potenciador del desarrollo hacen imperativa una reforma de la tributación para lograr mayor equidad y el avance productivo.
La progresividad debería ser el objetivo prioritario de la reforma tributaria para garantizar una mejora sustantiva en la distribución del ingreso después de impuestos. Esta reforma, además, debe propiciar un avance en la estructura productiva del país.
Una de las causas de la difícil situación fiscal actual es la re-primarización de la economía ocurrida en las últimas décadas y la consecuente mayor vulnerabilidad y volatilidad macroeconómica. La reforma tributaria, por lo tanto, debe contribuir al cambio en la especialización de la economía.
La tesis del “impuesto óptimo” como aquel que no distorsiona la asignación de recursos surge de una teoría cuyos supuestos están tan alejados del mundo real que se podría hablar de una especie de “autismo en economía”, una denominación dada por una corriente de estudiantes críticos de este tipo de enseñanzas en la economía.
* Economista de la Universidad de los Andes. DEA en Economía del Desarrollo de la Universidad de Paris I Panteón–Sorbona.
