Con las cifras en la mano aquí se muestran el impacto recesivo del presupuesto, su inflexibilidad, la insuficiencia de la última reforma tributaria, la magnitud del compromiso con la paz… y la necesidad de una nueva y verdadera reforma.
Jorge Enrique Espitia*
El presupuesto
El Gobierno Nacional presentó recientemente al Congreso el Proyecto de Presupuesto General de la Nación (PPGN) para 2018, el cual asciende a 235,6 billones de pesos es decir, un 24,1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Esta suma se distribuye así:
- 13,1 por ciento para Gastos de Personal
- 3,3 por ciento en Gastos Generales
- 45, 7 por ciento para las Transferencias Corrientes
- 0,3 por ciento para Transferencias de Capital
- 0,9 por ciento en Gastos de Comercialización
- 14,6 por ciento para Inversión
- 17, 3 por ciento para el servicio de la deuda interna y un 4,8 por ciento para el de la deuda externa.
El Cuadro 1 muestra además, a cuánto ascienden estos gastos como proporción del PIB.
Cuadro 1. Proyecto de Presupuesto 2018 (rubros como porcentaje del PIB)
|
CONCEPTO (% del PIB) |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
|
I. |
FUNCIONAMIENTO |
12.7 |
14.5 |
15.4 |
14.3 |
14.4 |
15.3 |
15.3 |
|
Gastos de Personal |
3.0 |
2.7 |
2.9 |
3.1 |
3.1 |
3.1 |
3.2 |
|
|
Gastos Generales |
0.8 |
0.9 |
1.0 |
1.0 |
0.9 |
0.8 |
0.8 |
|
|
Transferencias |
8.6 |
10.6 |
11.3 |
10.0 |
10.2 |
11.2 |
11.1 |
|
|
Operación Comercial |
0.2 |
0.2 |
0.3 |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
0.2 |
|
|
II. |
SERVICIO DE LA DEUDA |
7.9 |
9.3 |
7.3 |
5.9 |
5.5 |
5.6 |
5.3 |
|
DEUDA EXTERNA |
2.5 |
3.9 |
1.6 |
1.4 |
1.1 |
1.8 |
1.1 |
|
|
Amortización |
1.2 |
2.5 |
0.7 |
0.8 |
0.4 |
0.9 |
0.3 |
|
|
Intereses |
1.2 |
1.3 |
0.9 |
0.6 |
0.7 |
0.8 |
0.8 |
|
|
DEUDA INTERNA |
5.5 |
5.4 |
5.7 |
4.5 |
4.3 |
4.0 |
4.2 |
|
|
Amortización |
3.1 |
2.8 |
3.3 |
2.5 |
2.3 |
1.7 |
2.1 |
|
|
Intereses |
2.4 |
2.6 |
2.4 |
1.9 |
2.0 |
2.3 |
2.1 |
|
|
III. |
INVERSION |
3.7 |
3.7 |
4.7 |
5.8 |
4.8 |
4.5 |
3.5 |
|
IV. |
TOTAL SIN DEUDA (I + III) |
16.3 |
18.2 |
20.2 |
20.1 |
19.2 |
19.8 |
18.8 |
|
V. |
TOTAL CON DEUDA (I + II + III) |
24.3 |
27.5 |
27.5 |
25.9 |
24.7 |
25.4 |
24.1 |
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Un ajuste a la baja
 Mauricio Cárdenas, Ministro de Hacienda Foto: Banco de la República |
El PPGN presenta una reducción de 1,3 puntos porcentuales (pp) al pasar de 25,4 por ciento del PIB en 2017 a 24,1 por ciento en 2018.
El 75,7 por ciento de esta disminución se debe a la caída en los recursos destinados a inversión (gasto productivo), otro 21,7 por ciento provino de los menores recursos para el pago de la deuda, y el 2,6 por ciento restante de los recortes en funcionamiento.
El Proyecto de Presupuesto General de la Nación (PPGN) para 2018, el cual asciende a 235,6 billones de pesos.
Por eso puede decirse que la política fiscal viene actuando de manera pro-cíclica: cuando el ciclo es favorable o hay bonazas el Estado gasta más y ahorra menos, pero cuando llega la desaceleración el presupuesto público se reduce y se eleva la carga impositiva. El efecto de esto último es por supuesto ahondar la recesión que hoy atraviesa el país (Gráfico 1).
Gráfico 1. Rubros presupuestales vs ciclo económico*
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios.
*El indicador de ciclo económico corresponde a la diferencia entre el PIB potencial (lo que podría producir la economía si hiciera pleno uso de su capacidad) y el PIB real. El PIB potencial se calculó con el filtro de Hodrick-Prescott.
Un margen de maniobra bajo
La composición o estructura del Presupuesto General de la Nacional (PGN) es bastante difícil de cambiar debido al peso inercial de los renglones principales (gastos de personal, servicio de la deuda, pensiones…). El único rubro con cierta discrecionalidad es el de inversión – y de aquí sus altos niveles de volatilidad y las discontinuidades que suelen afectar la ejecución de grandes obras-.
Las dos terceras partes del PGN de 2018 (cerca del 66 por ciento) está ya predestinado a los rubros que son casi inmodificables: Gasto de Personal (30,9 billones); Cesantías (192 mil millones); Pensiones y Jubilaciones (21,2 billones más 13,4 billones de Colpensiones); sentencias y conciliaciones (955 mil millones); transferencias a las Entidades Territoriales (Sistema General de Participaciones, 36,7 billones), y Servicio de la Deuda (51,9 billones).
Ineficiencias en la ejecución
Sobre este punto, basta con aludir a la política de vivienda rural y urbana – una prioridad innegable del gobierno Santos- cuyos niveles de ejecución (valor de los pagos realizados respecto del presupuesto asignado inicialmente) resultan ser irrisorios.
Un ejemplo específico es el de los proyectos de inversión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural denominados “Subsidio para la Construcción o Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural Nacional y Subsidio Construcción de Vivienda de Interés Social Rural para Población Victima de Desplazamiento Forzado Nacional”, cuyas ejecuciones o desembolsos en 2016 llegaron solo a valer respectivamente el 0,4 y el 0,3 por ciento de lo presupuestado. O el programa de subsidios del Fondo Nacional de Vivienda, Soluciones de Vivienda Urbana, que ejecutó apenas el 5,5 por ciento de su presupuesto en ese mismo año.
La reforma tributaria: un paño de agua tibia
La Ley 1819 de 2016 no ha producido hasta ahora un aumento de consideración en los ingresos fiscales y en cambio sí afectó a los consumidores – agravó la recesión- al aumentar la tarifa del IVA del 16 al 19 por ciento.
El aumento real del recaudo tributario del primer semestre de 2017 respecto del mismo semestre de 2016 fue tan solo 0,02 por ciento, al pasar de 74,588 a 74,604 billones de pesos. Con esto por supuesto no se está cerrando la brecha “estructural” entre ingresos y gastos del Estado, una brecha equivalente a casi el 10 por ciento del PIB (para el PGN total) o a 5 por ciento para el llamado PGN primario (o sea sin incluir el servicio de la deuda). Así se muestra en el siguiente Gráficos:
Gráfico 2. Ingresos Tributarios vs. Presupuesto General de la Nación total y sin Servicio de la Deuda (porcentaje del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios.
Las finanzas y la paz
Aunque 2018 será el segundo año de “implementación” del Acuerdo de Paz, no existe hasta el momento un Plan Marco convenido en el seno de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), donde se estipulen las prioridades y los plazos para llevar a cabo cada uno de los programas que fueron establecidos.
Este Marco es necesario porque el Acuerdo implica programas de inversión que habrían de efectuarse prontamente (por ejemplo, la reincorporación de las FARC a la vida civil) y que además coexisten con algunas acciones o programas que ya están en marcha y cuya financiación si está garantizada (como decir los programas de salud y educación que hacen parte del punto de la Reforma Rural Integral, y que representan respectivamente cerca del 13 y del 20 por ciento del total del Acuerdo Final, el cual asciende a 129,5 billones de pesos de 2016).
El 75,7 por ciento de esta disminución se debe a la caída en los recursos destinados a inversión.
En estas circunstancias el Gobierno aún no ha garantizado ni podrá garantizar la totalidad de los recursos para cumplir sus acuerdos. En otras palabras, este Gobierno va a pasar a la historia como el que logró firmar la paz con las FARC pero quizás también como el que menos recursos destinó a construir la paz estable y duradera de Colombia
¿Y qué hacer?
 Reformas agropecuarias tienen gran repercusión en el presupuesto nacional. ¿Un gobierno que le apuesta poco a la paz estable y duradera? Foto: Urna de Cristal |
Para cerrar la brecha entre el presupuesto primario y los ingresos tributarios, y cumplir además los compromisos del Gobierno Nacional en relación con el Acuerdo Final, no va a quedar ningún opción distinta de una nueva y verdadera reforma “estructural” que aumente la equidad tributaria y mejora seriamente los recaudos – no sólo de la Nación sino de las entidades territoriales-.
De lo contrario, la discusión política y técnica alrededor del presupuesto seguirá girando alrededor y al vaivén de los ciclos económicos y las inercias en el gasto y los impuestos, con los grupos de presión que según muestra el Cuadro 2 se han repartido la tajadas del Estado.
Cuadro 2. Distribución sectorial del Presupuesto General de la Nación (porcentajes del PIB)
|
Rubro |
2016 |
2017 |
2018 |
Diferencia 2018-2017 |
|---|---|---|---|---|
|
Agropecuario |
0.27 |
0.23 |
0.20 |
-0.026 |
|
Ambiente y desarrollo sostenible |
0.08 |
0.08 |
0.06 |
-0.024 |
|
Ciencia y tecnología |
0.04 |
0.04 |
0.02 |
-0.019 |
|
Comercio, industria y turismo |
0.10 |
0.11 |
0.08 |
-0.027 |
|
Comunicaciones |
0.21 |
0.18 |
0.15 |
-0.030 |
|
Congreso de la republica |
0.06 |
0.05 |
0.05 |
-0.006 |
|
Cultura |
0.05 |
0.04 |
0.04 |
-0.008 |
|
Defensa y policía |
3.35 |
3.16 |
3.22 |
0.057 |
|
Deporte y recreación |
0.05 |
0.06 |
0.02 |
-0.041 |
|
Educación |
3.71 |
3.86 |
3.63 |
-0.232 |
|
Empleo publico |
0.04 |
0.05 |
0.06 |
0.010 |
|
Fiscalía |
0.38 |
0.36 |
0.37 |
0.014 |
|
Hacienda |
2.60 |
2.70 |
1.86 |
-0.840 |
|
Inclusión social y reconciliación |
1.27 |
1.27 |
0.98 |
-0.288 |
|
Información estadística |
0.04 |
0.04 |
0.03 |
-0.011 |
|
Inteligencia |
0.01 |
0.01 |
0.01 |
0.000 |
|
Interior |
0.12 |
0.12 |
0.10 |
-0.017 |
|
Justicia y del derecho |
0.34 |
0.33 |
0.26 |
-0.073 |
|
Minas y energía |
0.41 |
0.43 |
0.24 |
-0.192 |
|
Organismos de control |
0.18 |
0.19 |
0.19 |
-0.006 |
|
Planeación |
0.08 |
0.06 |
0.06 |
-0.007 |
|
Presidencia de la republica |
0.07 |
0.10 |
0.06 |
-0.040 |
|
Rama judicial |
0.40 |
0.40 |
0.42 |
0.017 |
|
Registraduría |
0.06 |
0.07 |
0.18 |
0.107 |
|
Relaciones exteriores |
0.11 |
0.10 |
0.09 |
-0.012 |
|
Salud y protección social |
1.64 |
1.60 |
2.51 |
0.907 |
|
Trabajo |
2.89 |
2.93 |
2.96 |
0.027 |
|
Transporte |
0.80 |
0.77 |
0.60 |
-0.168 |
|
Vivienda, ciudad y territorio |
0.40 |
0.42 |
0.40 |
-0.015 |
|
Servicio de la deuda pública nacional |
5.49 |
5.51 |
5.24 |
-0.263 |
|
PGN (%PIB) |
25.26 |
25.30 |
24.10 |
-1.205 |
|
PGN Sin Deuda (%PIB) |
19.76 |
19.80 |
18.86 |
-0.942 |
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios.
* Economista de la Universidad Nacional e Ingeniero Electricista de la Escuela de Ingeniería con máster en políticas públicas de la Pompeu Fabra y estudios de doctorado en hacienda pública en la Universidad de Barcelona.
