Los acuerdos de paz: ¿qué tanto se ha cumplido y qué tanto se cumplirá? - Razón Pública
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Los acuerdos de paz: ¿qué tanto se ha cumplido y qué tanto se cumplirá?

Escrito por Jorge Enrique Espitia
Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC.

Jorge EspitiaUn repaso de los acuerdos, de los avances en su cumplimento, de las reformas reales que exigirían y –en especial- de los costos que tendrían para el fisco y que no están cubiertos ni nadie sabe cómo iremos a cubrirlos.

Jorge Espitia*

Los tres tipos de acuerdos

El Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame presentó su “Informe sobre el estado efectivo de implementación del Acuerdo de Paz en Colombia”. El informe reconoce que el Acuerdo “constituye un documento completo e innovador, que desarrolla de forma amplia y equilibrada los temas clave discutidos en la negociación”.

Pero también afirma que “La implementación de un acuerdo de paz es un proceso complejo que no suele responder al ritmo de las expectativas generadas, ni en la ciudadanía, ni en las partes firmantes”. Y Colombia no va a ser la excepción, pues pasar del dicho al hecho no es fácil, entre otras razones, por la multiplicidad y diversidad de los actores, porque no es clara la corresponsabilidad entre las partes, por la desaceleración económica y la consiguiente restricción presupuestal, y por las resistencias institucionales y políticas a los cambios acordados.

El Informe del Kroc se basó en el seguimiento de los seis puntos del Acuerdo Final (AF), divididos en 18 temas, 74 subtemas y 558 disposiciones específicas. Las medidas o programas respectivos pueden ser de corto, de mediano o de largo plazo, como indica   la siguiente relación:

Punto de acuerdo

Temas

Plazo

1. Reforma Rural Integral 1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva Largo Plazo
2. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) Largo Plazo
3. Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral Largo Plazo
2: Participación política 4. Derechos y garantías para la oposición y la participación política (incluidas garantías de seguridad) Corto Plazo
5. Mecanismos de participación ciudadana Mediano Plazo
6. Medidas para promover mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los sectores Mediano Plazo
3. Fin del conflicto 7. Cese al fuego y de hostilidades y dejación de las armas Corto Plazo
8. Reincorporación socio-política de las FARC en lo económico, social y político Mediano Plazo
9. Garantías de seguridad para la reincorporación y lucha contra el paramilitarismo Corto y Mediano Plazo
10. Acción integral contra las minas antipersonal Largo Plazo
4. Drogas ilícitas 11. Programas de sustitución de cultivos. Planes integrales de desarrollo con participación de las comunidades Largo Plazo
12. Programas de prevención del consumo y salud pública Largo Plazo
13. Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos. Largo Plazo
5: «Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.» 14. Verdad Largo Plazo
15. Justicia Corto/
Largo Plazo
16. Reparación Largo Plazo
17. Garantía de no repetición Largo Plazo
6. Implementación, verificación y refrendación. 18. Mecanismos de implementación y verificación Corto Plazo

Fuente: Informe Instituto Kroc. Nov 2017. Elaboración del autor.

Como se puede ver, los temas de “corto plazo” se refieren al final de la violencia, a los mecanismos de verificación y garantías mutuas, a las entidades y procedimientos para llevar a cabo las reformas y a preparar la reincorporación de los exguerrilleros.

En el mediano plazo se incluyen la reincorporación de los excombatientes, las medidas tocantes a la apertura política y la participación del partido de las FARC en las elecciones y en Congreso.

En el largo plazo se incluyen las “reformas fundamentales en lo político, lo social y lo económico que permitan atender las causas de fondo que en su momento dieron origen al conflicto armado”.

En qué vamos

A pesar de las dificultades, de las denuncias y de las suspicacias, el Instituto Kroc concluye que los acuerdos de corto plazo se han venido cumpliendo de modo en general satisfactorio. El gran lunar está formado por los 156 asesinatos, cinco desapariciones forzadas y 33 atentados contra líderes de derechos humanos y activistas, entre el 1 de enero de 2016 y el 1 de marzo de 2017, según la Defensoría del Pueblo.

En cuanto a los asuntos de mediano plazo hay que decir que no hay buenas señales, en tanto  los programas de reincorporación no han comenzado en firme y en tanto las medidas para ampliar la democracia (punto 2 del AF) se hundieron con la reforma política y las circunscripciones especiales de paz.

La dificultad más inmediata y obvia para poner en marcha los programas de mediano y largo plazo es la no definición de los recursos fiscales para atender los compromisos.

En cuanto a las reformas de largo plazo los avances han sido mínimos y están además sujetos a la espera del escenario político que surja de las próximas elecciones. Pero esto no obsta para reconocer el “activismo normativo” o la proliferación de medidas legales que desarrollan el punto 1 del AF o buscan la “Reforma Rural Integral”.

La clave: desarrollo rural

Pero esa reforma rural integral implicaría medidas masivas y políticas de largo plazo asociadas con las tres ideas fuerza de la Misión para la Transformación del Campo:

  • “Un enfoque territorial participativo, que reconoce una ruralidad diferenciada, las ventajas de la asociatividad y a los habitantes rurales como actores de su propio desarrollo;
  • El desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión social y productiva de todos los habitantes rurales; esto implica superar la visión asistencialista de las políticas rurales; y,
  • Un desarrollo competitivo y ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos que faciliten el desarrollo de actividades tanto agropecuarias como no agropecuarias”.

Esta concepción ambiciosa quedó reflejada en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) previstos por el Decreto 893 de 2017, que sin embargo constituyen una telaraña conceptual e institucional con muy pocas probabilidades de ejecución masiva en Colombia, según han señalado Rocío Londoño y Enrique Herrera en esta misma revista.

Sin  repetir sus argumentos, y a modo de ilustración, tomo aquí el caso de los  baldíos que se usarían para entregar o restituir  tierras, que habrían de ser el primer paso de la reforma rural, que tienen una más obvia relación con las FARC y que ya antes de la negociación habían sido regulados por la Ley 1448 de 2011. Pues bien:

  • De las 100 mil 158 solicitudes de restitución, el 44,2 por ciento (44 mil 223) corresponde a baldíos;
  • De las 44 mil 223 solicitudes que corresponde a baldíos, 14 mil 557 (33 por ciento) se encuentran en zonas micro-focalizadas;
  • En los 170 municipios de los PDET se concentran 25 mil 647 solicitudes de restitución que corresponde a baldíos, así:

Solicitud de baldíos

  • Las zonas de los PDET con mayor concentración de baldíos son Macarena-Guaviare (18 por ciento), Putumayo (11 por ciento) y Urabá Antioqueño (10 por ciento); y,
  • Hay 966 solicitudes de restitución en la etapa judicial, que son baldíos adjudicados; y, de las cuales, 102 tienen fallo judicial.

De las cifras anteriores se desprenden dos conclusiones desalentadoras en cuanto a los “programas de largo plazo”:

Cuando se habla de “paz territorial”, hay que tener muy en cuenta la capacidad financiera de las entidades territoriales.
  • Aun si se cumple en su totalidad la tarea más fácil en esta materia (repartir baldíos que se supone pertenecen al Estado y en principio no implican desalojar a un ocupante), los beneficios de un PDET -es decir de la reforma rural integral- cubrirían menos de la mitad de las solicitudes de tierras, e irían desde un máximo del 18 por ciento (Macarena- Guaviare) hasta un mínimo de 1 por ciento (Arauca)
  • En los seis años y medio que han pasado desde la Ley 1448 se han producido apenas 102 fallos judiciales, ¿cuántos años tomaría resolver los millares de litigios que acarrearía una reforma masiva?

Los proyectos por ahora

Reforma Rural Integral.
Reforma Rural Integral.
Foto: Unidad para las Víctimas

Pero la dificultad más inmediata y obvia para poner en marcha los programas de mediano y largo plazo es la no definición de los recursos fiscales para atender los compromisos. Por ahora tenemos las cifras del Departamento Nacional de Planeación (DNP) dentro de su Sistema de Seguimiento de Proyectos de Inversión (SPI), donde se encuentran registrados 45 proyectos en la categoría de “postconflicto”, por un valor de 712 mil millones de pesos, así:

Dimensión del posconflicto

Fuente: https://spi.dnp.gov.co/. Fecha de consulta: 13 de diciembre de 2017.

Este total representa apenas un 2,3 por ciento del Presupuesto General de la Nación de 3, 1 billones de pesos (sin incluir el Sistema General de Participación).  O sea que apenas un 2, 3 por ciento de esfuerzo fiscal de la nación se dedicaría a “construir la paz estable y duradera”. Pero además, de este conjunto de 45 proyectos es importante notar que:

  • Son muy pocos los proyectos nuevos; la mayoría viene de vigencias anteriores (por ejemplo: Vivienda rural; Red de seguridad alimentaria (RESA) región nacional; Fortalecimiento a las entidades territoriales y nacionales para la prevención y atención pacifica de los conflictos sociales; Asistencia para la incorporación del enfoque diferencial de diversidad en planes, programas y proyectos en entidades de estado y de Gobierno Nacional).
  • Los niveles de ejecución presupuestal son muy bajos: cero por ciento en seis de los diez programas que identifica el DNP.
  • Hay entidades que inscriben proyectos en el SPI cuya ejecución no puede ser evaluada seriamente (por ejemplo el de “fortalecimiento para resolver conflictos”), lo cual contradice la filosofía del SIP.

Pero además, cuando se habla de “paz territorial”, hay que tener muy en cuenta la capacidad financiera de las entidades territoriales. Y en Colombia, según las últimas cifras disponibles, el recaudo tributario total fue del orden de los 163,5 billones de pesos en 2016 (19 por ciento del PIB) distribuidos así:

  • 56,98 por ciento para la Nación;
  • 27,47 por ciento para los municipios y,
  • 15,55 por ciento para los departamentos.

Más todavía: el 88,8 por ciento de los 170 municipios cobijados por los PDET son de sexta categoría es decir, de pocos habitantes, de mucha pobreza y de erarios precarios.

La incertidumbre que sigue

Uno de los compromisos de “corto plazo” era adoptar el Plan Marco de Implementación (PMI) del Acuerdo Final.

El 88,8 por ciento de los 170 municipios cobijados por los PDET son de mucha pobreza y de erarios precarios.

Pero este Plan está demorado porque el gobierno quiere amarrarlo al Marco Fiscal de Mediano Plazo, donde los costos del AF ascienden a 129,5 billones de pesos en una senda de 15 años (8,63 billones/año). Entre las fuentes de financiamiento están

  • El Presupuesto General de la Nación (3,1 billones/año);
  • El Sistema General de Participaciones (2,52 billones/año);
  • El Sistema General de Regalías (1,31 billones/año);
  • 773 mil millones/año de cooperación internacional, y
  • 920 mil millones/año de los recursos propios de las Entidades Territoriales e inversión privada.

Pero para este primer año de “implementación” del AF, los recursos del gobierno no logran desentrañarse y -mucho menos- esclarecer a la luz del Acto Legislativo 01 de 2016, según el cual los recursos para el proceso de paz deben ser adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas.

Y para redondear, las malas perspectivas económicas. La baja de la calificación crediticia por parte de Standard and Poor’s -debida a que según sus proyecciones será improbable reducir el déficit fiscal- pone aún en mayor duda la capacidad del próximo gobierno para llevar cabo la reforma rural integral, los programas masivos de sustitución de cultivos y las demás reformas o programas de mediano y largo plazo que señalé al principio de este artículo.

No hay para qué añadir la falta de voluntad política – más previsible aún bajo el próximo gobierno- para adoptar la reforma tributaria “estructural” que Santos no adoptó y que tendría que pisar callos poderosos – como expliqué también en esta revista- pero esta vez, además, para financiar el cumplimiento de los acuerdos con las FARC.

* Economista de la Universidad Nacional e Ingeniero Electricista de la Escuela de Ingeniería con máster en políticas públicas de la Pompeu Fabra y estudios de doctorado en hacienda pública en la Universidad de Barcelona.

 

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