Próximamente se anunciará el nacimiento de la nueva agencia de inteligencia civil del Estado. Este artículo explica el para qué y el cómo de una buena inteligencia, propone cómo coordinar las distintas agencias, y precisa las funciones que debe -y las que no debe- asumir la entidad que sustituya al DAS. Un texto necesario para el no especialista sobre una actividad pública… que sin embargo debe ser secreta.
Roman D. Ortiz *
Las dos preguntas de fondo
Los esfuerzos por innovar en materia de inteligencia siempre se enfrentan con dos enemigos: la autocomplacencia por los éxitos cosechados y la desconfianza por las crisis en las agencias de información.
Durante los pasados años, Colombia ha padecido ambos males:
- A lo largo de 2008, la operación Fénix que culminó con la baja de Raúl Reyes, seguida por la operación Jaque que liberó a Ingrid Betancur y otros quince secuestrados, llevó a que algunos concluyeran que en materia de inteligencia no había nada que aprender.
- Luego vino el mal llamado escándalo de las “chuzadas ilegales”, junto con denuncias de corrupción en el aparato de inteligencia, que animó a otros a reducir el debate a cómo controlar organizaciones percibidas únicamente como amenazas a la democracia.
En medio de estos vaivenes, se han dejado de lado dos preguntas obligatorias para guiar la construcción de una comunidad de inteligencia efectiva en la defensa de los derechos de los ciudadanos y de los intereses del Estado:
- ¿cuáles deben ser sus misiones?
- ¿cuál debe ser el modelo para acometerlas?
Hay retos, y permanentes
Para contestar estas preguntas conviene recordar cuál es la esencia de la actividad de inteligencia. La lista de definiciones es casi infinita; pero para los efectos de este artículo podría entenderse como el esfuerzo destinado a proveer con información privilegiada y oportuna a la cúpula del Estado, que le permita anticiparse a los acontecimientos y tomar determinaciones en defensa de ciudadanos y Estado.
En consecuencia, no importa cuántos satélites o computadores se empleen o qué tan sofisticadas sean las metodologías de análisis involucradas. Siempre se trata de predecir el comportamiento humano con datos insuficientes bajo la presión de eventos que suceden en tiempo real. Es precisamente esto lo que impide que la inteligencia sea una ciencia y la convierte en un arte.
A la vista de este concepto, resulta obvia la necesidad de un aparato de inteligencia robusto para enfrentar los desafíos planteados por los grupos terroristas y el crimen organizado dentro del país.
No hay mucho que explicar sobre la urgencia de proteger a los colombianos de atentados urbanos indiscriminados, como los que ejecutaron el narcotráfico a comienzos de los 90 o las FARC en los inicios de la década de 2000.
Lo mismo puede decirse de la necesidad de blindar a las instituciones de episodios de infiltración masiva, como los protagonizados por el ELN en Arauca a partir de los años 80 o las AUC en varios departamentos de la Costa en los años 90.
De hecho, resulta fundamental anticiparse a amenazas cuyo impacto resulta humana y políticamente catastrófico. Pero además debe aceptarse que la amenaza de eventos de esta naturaleza estará presente durante largo tiempo.
Sin duda se está avanzando en reducir la violencia, pero falta mucho para asegurar que las ciudades colombianas están libres de la amenaza terrorista y las instituciones a salvo de la penetración criminal.
En consecuencia, las capacidades de inteligencia para enfrentar estos riesgos tendrán que ser permanentes.
Inteligencia exterior
Ha existido menos claridad sobre la importancia de contar con una capacidad de inteligencia exterior. Sin embargo, varios factores se están conjurando para hacer más urgente esta necesidad:
- Para empezar, lo que pasa dentro del país es hoy incomprensible si no se consideran sus conexiones internacionales. Basta con mirar cómo las fronteras sirven de puntos de tránsito de armas y drogas.
- Además, las redes internacionales del crimen organizado y el terrorismo han adquirido una abrumadora capacidad de desestabilización. Para muestra un botón: a inicios de 2008, un grupo de traficantes introdujo 4.000 fusiles de asalto AK-47 chinos por Buenaventura en un solo embarque…
- Finalmente está la cuestión de cómo el entorno regional se ha hecho más volátil e imprevisible, con presencia de gobiernos con planteamientos ideológicos dispares y una estabilidad que en algunos casos está lejos de estar garantizada.
No a la cabeza única
A la vista de este escenario, la segunda pregunta cobra toda su importancia: ¿cuál es el modelo de comunidad de inteligencia que necesita un país con las necesidades y los recursos de Colombia? Y en consecuencia, ¿qué papel debería jugar una agencia civil como la que está llamada a reemplazar el DAS?
De entrada es necesario deshacer el malentendido según el cual el mejor modo de resolver los problemas de coordinación que con frecuencia dividen a las agencias de inteligencia, es proceder a unificarlas bajo una cabeza única.
Para cualquiera que conozca la lógica estratégica de la seguridad, resulta clara la importancia de contraponer visiones alternativas y especializadas para llegar a decisiones balanceadas y evitar sesgos que conduzcan a la catástrofe.
En otras palabras, lo mejor que pudo pasar fue precisamente que resultasen frenados proyectos de integración como el Sistema Nacional de Inteligencia (SINAI) impulsado por la administración Samper y la Central Nacional de Inteligencia (CENIT) discutido al comienzo de la administración Uribe.
Coordinación y división del trabajo
Frente a estas opciones, la actual Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) se ha consolidado como un modelo de coordinación que hace compatible la existencia de una pluralidad de agencias especializadas con canales de cooperación que han demostrado su eficacia.
De hecho, la JIC opera como un comité presidido por el ministro de Defensa donde se reúnen los pilares que configuran la comunidad de inteligencia colombiana:
- la Dirección de Inteligencia de la Policía (DIPOL),
- el grupo de agencias dependiente de las Fuerzas Militares,
- la institución civil que hasta ahora ha encarnado el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), y
- la Unidad de Análisis e Inteligencia Financiera (UIAF) de Ministerio de Hacienda que se encarga de la lucha contra las finanzas ilegales.
Dentro de este esquema, la discusión se ha centrado en cómo repartir las misiones entre las distintas agencias para mejorar el empleo de los recursos. Sin embargo, la preocupación por reducir las fricciones entre las distintas organizaciones no puede conducir a establecer una división rígida y menos –como se ha planteado en ocasiones– a fijar por ley lo que cada quien vaya a hacer.
De hecho, el solapamiento entre los servicios de información civiles, militares y policiales no responde tanto al afán competitivo de unos u otros, cuanto a lo complejo de la realidad estratégica: resulta artificial separar narcotráfico de terrorismo, cuando la primera fuente de financiación de la violencia son las drogas, y es difícil dividir las tareas de inteligencia interna y externa cuando las regiones con mayor inseguridad coinciden con las fronteras.
Bajo tales circunstancias, la distribución de funciones dentro de la comunidad de inteligencia debería pasar por establecer liderazgos sobre las distintas misiones que no cierren la puerta a que distintas agencias operen sobre el mismo blanco.
Así, por ejemplo, la inteligencia policial mantendría su protagonismo en la lucha antidroga, sin que ello implique que la Armada reduzca sus misiones contra el tráfico por vía marítima. Por su parte, los servicios de información del Ejército continuarán con su papel central en el combate al terrorismo, y sin reducir el compromiso de otras agencias en estas tareas.
Qué debe hacer y qué no debe hacer la nueva agencia
En este contexto, el papel de la agencia que debe reemplazar al DAS se hace más claro. En términos generales, este organismo debe cumplir tres tipos de funciones:
- Por un lado, desarrollar una serie de capacidades en los ámbitos de la inteligencia y la contrainteligencia exterior que tradicionalmente han sido débiles.
- Por otra parte, servir de proveedor de información cotidiano e inmediato al ejecutivo y, en particular, a la Presidencia.
- Finalmente, contribuir con el resto de la comunidad de inteligencia a enfrentar amenazas centrales a las instituciones democráticas y a los derechos de los ciudadanos, como el terrorismo o el crimen organizado.
Desarrollar estas tareas de forma apropiada también significa abandonar otras que poco o nada tienen que ver con las funciones de una agencia de inteligencia:
- Tiempo atrás, el DAS ya se deshizo de sus funciones de escolta de personalidades.
- Ahora, es de esperar que la nueva agencia también prescinda de su papel en el control de fronteras.
- Finalmente, también es necesario que se desprenda de la que fue su tradicional capacidad de Policía Judicial.
En la mayoría de los casos, mezclar en la misma institución inteligencia e investigación criminal es una receta para que ambas funciones de confundan y pierdan su identidad. Todo ello sin contar con que dicha combinación debilita la confidencialidad que debe envolver el trabajo de una agencia de inteligencia.
Lo que debe cambiar y lo que no
Sobre esta base, la habilidad en la construcción de la nueva agencia de inteligencia depende basada de aprovechar todo lo rescatable del antiguo DAS, sin quedar atrapados por el pasado.
Las experiencias de transformación de algunos servicios de inteligencia del antiguo Bloque del Este pueden aportar luz. En casos como el la República Checa, los reformadores mantuvieron gran parte del personal y conservaron el grueso de recursos, pero dieron un giro radical a la orientación estratégica de la organización, a la cultura institucional y a los controles internos de la misma. El resultado fue una exitosa transición que convirtió a los servicios checos en uno de los más prestigiosos de la OTAN
Desde esta perspectiva, una buena parte de los recursos y el personal del DAS pueden servir de base para la nueva agencia. De hecho, los recursos informativos y las habilidades de campo no se pueden improvisar y –más allá de los problemas de corrupción– la agencia llamada a desaparecer acumuló un valioso bagaje por más de medio siglo.
Pero al mismo tiempo, para escapar de la trampa del pasado, se necesita introducir cambios importantes:
-Desde luego hace falta establecer controles internos efectivos y unos procedimientos de contrainteligencia que blinden a la organización de la penetración de criminales o agentes hostiles.
-Pero además se necesitan cambios en todo el sistema de personal. La nueva organización debe reclutar funcionarios con una formación más sólida, darles mejor entrenamiento, ofrecerles una carrera profesional donde se garantice la promoción por méritos y no por conexiones políticas, y garantizarles niveles de ingreso que resulten mínimamente decentes para quienes realizan un trabajo cargado de responsabilidad y riesgo.
Para terminar, resulta necesario fortalecer los canales de comunicación de la nueva agencia, y en general de la comunidad de inteligencia, con los principales consumidores de la información que producen: el poder ejecutivo. En este sentido, la necesidad de mejoras se reparte por igual a ambos lados de la ecuación:
- Por un lado, los servicios deben mejorar su capacidad para suministrar productos que sirvan para apoyar la toma de decisiones estratégicas.
- Por otra parte, el gobierno necesita desarrollar una relación más dinámica con aquellos encargados de informarle, aprendiendo a transmitir sus necesidades y a consumir los datos que recibe.
De hecho, una relación fluida entre los servicios de información y el gobierno resulta esencial para garantizar que el trabajo de inteligencia sea efectivo. Una actividad particularmente relevante justo, cuando el mundo se enrumba hacia aguas inciertas.
* Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes y consultor en temas de seguridad y defensa.
@roman_d_ortiz
