Noventa años del Banco de la República: ¿por qué debe ser autónomo? - Razón Pública
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Noventa años del Banco de la República: ¿por qué debe ser autónomo?

Escrito por José Darío Uribe
Gustavo-Castro-Caycedo

Recuento autorizado de la historia de una gran institución: nació para evitar una crisis bancaria en 1923 y logró vencer la inercia de una inflación elevada que se prolongó por décadas. Es crucial preservar su autonomía de las influencias políticas y sectoriales[1].

José Darío Uribe*

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Foto: Museo Nacional

Balance, desde el comienzo

En marzo de 1923, una misión encabezada por el profesor Edwin Kemmerer, de la Universidad de Princeton, inició los trabajos preparatorios de la Ley 25, que autorizó la creación del Banco de la República.

El nuevo banco comenzó a funcionar el 23 de julio de ese mismo año, sólo diez días después del pánico financiero que provocó la quiebra del Banco López. Era el segundo banco central que se fundaba en América Latina y el tercero en el continente.

El Banco de la República se constituyó como una sociedad anónima mixta, de derecho privado, pero de interés público.  La mitad del capital inicial fue aportada por el Gobierno Nacional. La Junta Directiva estaba compuesta por diez miembros:

· Tres designados por el Presidente de la República, con voz pero sin voto. Aunque el ministro de Hacienda fue siempre uno de los representantes gubernamentales, la Ley 25 no lo mencionó de manera explícita.

· Los otros siete miembros de la Junta se repartían así:

– Cuatro por los bancos comerciales nacionales;

– Dos por los bancos extranjeros;

– Uno por los accionistas particulares. 

Con esta composición se buscaba evitar que el Banco fuera controlado en forma unilateral por el Gobierno o por los banqueros comerciales.

Las funciones iniciales

 

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Foto: momment captured1
 

La Ley 25 señaló como funciones principales del Banco:

· estabilizar la tasa de cambio nominal, mediante el mecanismo del patrón oro;

· ser “el banco de bancos”;

· ejercer el monopolio de la emisión de dinero;

· llevar a cabo operaciones de descuento y redescuento, en su calidad de prestamista de última instancia.

· administrar las reservas internacionales, para lo cual se le autorizó la compra y venta de oro y de divisas.

También se le asignaron las funciones de principal depositario de los recaudos gubernamentales y de agente fiscal del Gobierno. Pero la Ley 25 impuso restricciones al crédito que el Banco podía conceder al Gobierno: un máximo del 30 por ciento sobre su capital y reservas.

Por otra parte al Banco se le otorgó libertad para manejar su tasa de redescuento. Este instrumento también se utilizó para asignar crédito primario a sectores privilegiados, mediante tasas preferenciales.

Durante los primeros cinco años de funcionamiento del Banco, la economía colombiana atravesó un buen momento: a las altas cotizaciones del café se sumaron la indemnización estadounidense por la pérdida de Panamá y un flujo de crédito externo sin precedentes en nuestra historia, un flujo incentivado en parte, por la propia creación del Banco de la República. Entre 1926 y 1928, la economía creció a una tasa media del 8,6 por ciento, mientras los precios lo hacían al 7,1 por ciento. 

La Gran Depresión

Como ocurrió en otros países, las circunstancias provocadas por la Gran Depresión impusieron cambios importantes en el funcionamiento del banco central:

· En 1930, una segunda Misión Kemmerer añadió dos miembros a la Junta Directiva: un representante de la Federación Nacional de Cafeteros y otro representante de agricultores y comerciantes.

· El ministro de Hacienda fue reconocido como miembro por derecho propio, en virtud del carácter cuasi–público del Banco. El ministro asistía con voz, pero todavía sin derecho al voto.

· Además se autorizó alterar por mandato legal el cupo de crédito del Gobierno en el Banco. También se permitió al Banco invertir en deuda pública, sin afectar el cupo legal del Gobierno.

En 1931 — por autorización del Congreso — el ejecutivo adoptó otras medidas extraordinarias:

· abandonó el patrón–oro y permitió la flotación de la tasa de cambio;

· estableció un control de cambios y elevó sustancialmente los aranceles;

· financió la expansión del gasto público principalmente mediante crédito del Banco de la República, incluyendo una parte del gasto derivado del conflicto bélico con Perú.

Como resultado del conjunto de medidas cambiarias, fiscales y monetarias adoptadas entre 1932 y 1934, la economía pudo superar el estado de depresión con deflación que la había caracterizado desde 1929.

Sin embargo a mediados de 1934, el crédito al Gobierno ya había alcanzado un 60 por ciento de los activos del Banco. El gerente general de entonces reconoció que –en aras de superar la crisis tan severa– se había abandonado la ortodoxia propia de los bancos centrales, pero fue enfático en exigir el equilibrio en las cuentas fiscales.

Por otra parte, como la tasa de cambio nominal se había mantenido estable desde mediados de los años treinta, la tasa de cambio real se fue apreciando en forma sostenida hasta finales de los cuarenta y principios de los cincuenta, cuando fue necesario devaluar el peso en varias ocasiones. 

Presiones sectoriales y Junta Monetaria

 

 
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Foto: Camilo Andrés Ayala Monje 
 

Por esa misma época en el entorno internacional cobraba fuerza la idea de asignar a la banca central un papel más activo: las políticas de fomento económico. Y así, en la reforma de 1951 se le confió al Banco la misión de ejecutar “una política monetaria, de crédito y de cambios encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo ordenado de la economía colombiana”.

El Banco se dedicó entonces a estimular el crecimiento económico – lo cual debilitó su compromiso con el objetivo de preservar el poder adquisitivo del dinero-. Con este fin, la Junta del Banco (ahora formada por nueve miembros) fue autorizada para fijar cupos de crédito subsidiado para determinados sectores o actividades económicas.

A principios de los años sesenta volvió al primer plano la controversia sobre el manejo monetario: las iniciativas de reforma que venían discutiéndose desde el decenio anterior culminaron en 1963 con la creación de una Junta que ejerciera como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.

Al Banco de la República se le asignó entonces la tarea de ejecutar tales políticas, bajo la orientación de su propia Junta Directiva. Pero la Junta Monetaria no fue integrada por personalidades independientes, sino por  funcionarios como el ministro de Agricultura, el de Fomento y el jefe de Planeación Nacional. Era pues evidente que la entidad no podría ejercer un control monetario estricto, dado además su papel de asignar créditos de fomento.  Así se mantuvo el sesgo inflacionario de las decisiones de la autoridad monetaria. 

Inercia inflacionaria

Durante la primera década de funcionamiento de la Junta Monetaria, la economía creció a una tasa cercana al 6 por ciento anual. Pero la inflación media desbordó la barrera de los dos dígitos.

A partir de 1973, la inflación en los países desarrollados — que ya venía aumentando desde fines de los sesenta — alcanzó niveles sin precedentes. En Colombia, en menos de dos años, la inflación saltó a cifras cercanas al 25 por ciento y se mantuvo en este orden las dos décadas siguientes, lo cual exigió crear diversos mecanismos de indexación en los mercados laboral, financiero y cambiario.  De este modo la inflación se convirtió en un fenómeno inercial, persistente y difícil de vencer.

Algunos economistas han señalado que esta elevada inflación se debió a que los gobiernos determinaron las decisiones de política monetaria. La evidencia empírica muestra que la injerencia del gobierno colombiano nunca llegó a causar desgreños tan severos como aquellos de otros países latinoamericanos, pero muy probablemente tuvo un sesgo expansionista, al tratar de estimular de manera temporal la producción o el empleo.

Y en todo caso es importante resaltar que durante sus 90 años de vida  el Banco no ha sido blanco de acusaciones serias en el sentido de haber buscado beneficiar a grupos políticos particulares o haber sido un instrumento de objetivos partidistas. 

Las reformas de 1991

Ante la necesidad de reducir la inflación, a finales de los ochenta la  independencia de los bancos centrales volvió a ser decisiva. Colombia no fue la excepción.

Frente a una tasa de inflación superior al 30 por ciento en 1990, la Constitución de 1991 estableció como objetivo primario del Banco de la República el control de la inflación — “en coordinación con la política económica general” — y diseñó un gobierno corporativo que desde entonces permite a la entidad tomar decisiones autónomas de política monetaria.

La Corte Constitucional ha destacado tres aspectos cruciales de este arreglo institucional (Sentencia C-383 de 1999):

· la estabilidad de precios es un derecho de los ciudadanos y un deber del Estado.

· el Banco de la República tiene como finalidad primaria combatir la inflación, en coordinación con la política económica general.

· la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.

La Constitución dispuso que el Banco cuente con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. El Banco no pertenece a ninguna de las ramas clásicas del poder: es una entidad autónoma frente a ellas. De esta manera, la Constitución despojó al poder ejecutivo de competencias que había tenido durante décadas.

La Junta Directiva quedó conformada por siete miembros:

· cinco nombrados por el presidente de la República, con rotación de dos cada cuatro años en la mitad del período presidencial;

· el gerente general del Banco, designado por la misma Junta;

· el ministro de Hacienda.

En la práctica, la coordinación entre el Banco y el Gobierno se realiza principalmente mediante la presencia del Ministro en la Junta y las múltiples reuniones técnicas preparatorias de cada sesión.

Desde un comienzo la nueva Junta Directiva se puso en la tarea de reducir la inflación, que había alcanzado niveles inusualmente altos. Para ello, como lo exige la ley, planteó metas cuantitativas anuales, que redujo paulatinamente durante varios años. Se fue gestando así un programa de reducción gradual de inflación que con el tiempo evolucionó a lo que hoy se conoce como un esquema de inflación objetivo: el “ancla” para la inflación es la meta cuantitativa de inflación, y el principal instrumento para lograrla es la tasa de interés de intervención del banco central.

Este esquema se inició en octubre de 1999, tras abandonar el de banda cambiaria y el anuncio del tipo de cambio flexible, y ha permitido vencer varias décadas de inflaciones altas y crónicas. Durante los últimos cuatro años, Colombia ha tenido inflaciones promedio cercanas al 3 por ciento, nuestra meta de inflación de largo plazo.

Al mismo tiempo, en lo que va corrido del siglo, la política monetaria ha actuado de manera contracíclica y el crecimiento del PIB ha sido alto comparado con el de décadas anteriores. Y sobre todo, mucho más estable.

 

JD Uribe

Un banco moderno y una larga tradición

El Banco, como dije abrió sus puertas en 1923 para ayudar a evitar una crisis bancaria. Como lo señaló su primer gerente, José Joaquín Pérez, dicha apertura se hizo “con personal incompleto y careciendo de muchos elementos”.

A partir de entonces, varias generaciones de empleados han dedicado sus capacidades a cumplir las tareas de un banco central moderno y a elevar los estándares de calidad en los servicios, bajo la dirección de las juntas directivas y de los gerentes que se han sucedido en el tiempo: Félix Salazar Jaramillo, Julio Caro, Luis Ángel Arango, Carlos Mario Londoño, Ignacio Copete Lizarralde, Jorge Cortés Boshell, Eduardo Arias Robledo, Germán Botero de los Ríos, Rafael Gama Quijano, Hugo Palacios Mejía, Francisco Ortega Acosta y Miguel Urrutia Montoya,

Rindo aquí un homenaje al recuerdo de los que ya no están y a la entrega de los actuales colaboradores.

* Gerente General del Banco de la República.

 

[1] Una versión inicial de este texto fue leída durante la conmemoración de los noventa años del Banco de la República.

 

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