La nueva ley adopta el plebiscito en lugar del referendo y pide un número menor de votos para aprobar el Acuerdo de paz. Cuáles son las razones del gobierno, cuáles las críticas de la oposición, y qué indica la lógica política sobre estas dos reformas.
José Rafael Espinosa*
Referendo y plebiscito
Al menos en Colombia, un plebiscito es diferente de un referendo. En un referendo se someten unas normas a los ciudadanos para que ellos decidan si se aprueban o se derogan. En un plebiscito no se someten unas normas sino una política general para que la ciudadanía decida si debe seguirse o no. Así por ejemplo, en el caso del proceso de paz, en un plebiscito se preguntaría a los ciudadanos si en general aprueban el Acuerdo entre el gobierno y las FARC, mientras que en un referendo se someterían a su consideración las normas que desarrollan ese Acuerdo (por ejemplo, las que regularían la política de desarrollo rural, o las que regularían la justicia transicional).
Los requisitos que deben cumplir el referendo y el plebiscito son distintos. Por ejemplo, con ocasión del referendo impulsado por el presidente Uribe en 2003, la Corte Constitucional dijo que cada artículo del mismo debía ser analizado por aparte (digamos, si había votado el número necesario de ciudadanos sobre cada asunto) y que las normas debían estar redactadas de manera que el público las pudiera comprender plenamente.
En un plebiscito la regulación es un poco distinta. Claro, el texto también debe estar redactado de manera clara, pero en esta ocasión la pregunta es global, pues se refiere al proceso de paz con las FARC como una política, y no es específica, como si se tratara de un artículo de una ley o de una reforma a la Constitución.
Los objetivos entonces son distintos. El plebiscito tiene un propósito fundamentalmente político: consultar a la ciudadanía sobre la legitimidad de una cierta política. El referendo tiene un propósito tanto político como jurídico: consultar a la ciudadanía sobre la legitimidad de una política y, además, darle una validez jurídica a esa política (es decir, aprobar o derogar las normas necesarias).
La nueva ley
El proyecto aprobado recientemente por el Congreso reforma parcialmente la Ley Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (referendos, plebiscitos, consultas populares, etc.) y establece unos requisitos específicos para el plebiscito sobre el Acuerdo de paz.
El plebiscito tiene un propósito fundamentalmente político: consultar a la ciudadanía sobre la legitimidad de una cierta política.
En general, hay dos puntos generales de controversia sobre el proyecto: la generalidad de la pregunta y el quórum.
La pregunta
 Plenaria del Senado en el Capitolio Nacional. Foto: Congreso de la República de Colombia |
El uribismo ha alertado sobre los peligros de que se le haga a la ciudadanía una pregunta general —simplemente en términos de sí y no—y no se le permita pronunciarse sobre cada uno de los puntos específicos del Acuerdo entre el gobierno y las FARC.
El uribisimo tiene razón en señalar el riesgo de que exista confusión y en exigir que los ciudadanos tengan claridad sobre los distintos componentes del Acuerdo. Pero esto no implica que la votación tenga que referirse por separado a cada uno de los puntos de ese Acuerdo. Hacer esto perdería de vista que la negociación es un proceso complejo donde las partes tienen que ceder en algunos puntos para ganar en otros. Más que consultar a la ciudadanía sobre la legitimidad de cada uno de los puntos, el objetivo del plebiscito es consultarle sobre la legitimidad del Acuerdo como el resultado de un proceso complejo de negociación en el que ambas partes hacen concesiones. La ciudadanía debe entonces hacer su propio balance de los costos y beneficios de la negociación y decidir si está de acuerdo o no con el resultado.
El quórum
La exigencia de un quórum o un umbral electoral es razonable porque busca garantizar que la decisión sea tomada por un número mínimo de personas. Llevando el escenario al extremo, el quórum impide que si solo salen a votar tres personas—dos por el sí y una por el no—esos dos ciudadanos tomen una decisión que afecta a millones de personas.
La reforma cambió el mecanismo para definir ese umbral electoral. En vez de usar un quórum de participación (donde el umbral se refiere al número de personas que votaron), se utiliza un quórum de aprobación (donde el umbral se refiere al número de personas que votaron a favor del sí). Además, la reforma redujo el quórum exigido. En lugar de requerir que vote por lo menos el 50 por ciento de los ciudadanos que figuran en el censo electoral, se requiere que al menos el 13 por ciento de esos ciudadanos voten por el sí.
El objetivo de esta reforma es reducir el riesgo de que no se supere el umbral electoral (como sucedió con varias de las preguntas del referendo de Uribe en 2003), lo cual echaría a pique todo el proceso de paz. Los críticos argumentan que se trata de un cambio injustificado de las reglas de juego o de una manipulación para que el Acuerdo de paz sea refrendado. Sostienen, concretamente, que se está violando el derecho a la abstención activa es decir, el derecho a no votar de modo deliberado o como una estrategia política consciente.
En un artículo en La Silla Vacía, Rodrigo Uprimny responde a algunas de estas críticas. Sostiene que si bien ellas tienen justificación teórica, la experiencia demuestra que los quórums de participación tienden a reducir el número de votantes, de manera que en lugar de votar por el no, quienes se oponen al Acuerdo con las FARC se abstendrían de votar. En estas circunstancias, según Uprimny, es difícil distinguir entre la abstención activa (no salir a votar para impedir que gane el sí) y la abstención pasiva (aquellos que no votan porque el asunto les es indiferente). El nuevo quórum entonces reduce este problema porque estimula la participación de ambas partes: la de quienes están a favor del Acuerdo con las FARC (para superar el umbral y ganar la votación) y la de quienes están en su contra (para ganar la votación una vez se supere el umbral).
Hay dos puntos generales de controversia sobre el proyecto: la generalidad de la pregunta y el quórum.
Uprimny añade una defensa de la reducción del umbral al 13 por ciento. Primero porque se trata solamente de los votos por el sí (quórum de aprobación) y no de todos los votos emitidos (quórum de participación). Y segundo porque el número de votos necesarios para que gane el sí sería muy parecido al que necesitaría un referendo según la ley actual (en efecto: la Ley 134 de 1994 exige que en un referendo participe al menos el 25 por ciento del censo electoral, lo cual implica que para aprobarlo vote a favor al menos el 12,5 por ciento de ese total).
Continuidad o cambio
 El uribismo ha alertado sobre los peligros de no someter cada uno de los puntos del plebiscito en la consulta ciudadana. Foto: Congreso de la República de Colombia |
Pero la discusión anterior deja de lado un punto muy importante. Los mecanismos de participación directa de la ciudadanía suelen tener una lógica de mantener o de cambiar el estatus quo. Se entiende que existe un orden o un estado de cosas que se presume como válido y se somete a consideración de la ciudadanía un cambio de ese orden.
Esa lógica de presunción de validez del estatus quo tiene pleno sentido en el referendo, porque se trata de consultar a la ciudadanía sobre un cambio normativo; las normas vigentes equivalen al estatus quo mientras que las nuevas normas equivalen al cambio. Aquí es razonable que los requisitos del referendo favorezcan al estatus quo (a través del umbral mínimo de participación, por ejemplo), pues intentan proteger una cierta estabilidad jurídica.
Pero, al menos en este caso del acuerdo para la paz, la lógica de presumir la validez del estatus quo no encaja bien en el plebiscito. En concreto, ¿cuál es la opción—sí o no al acuerdo—que debe ser considerada como el estatus quo y que se debe presumir como válida? ¿Cuál debe ser la opción considerada como “cambio”, y a la cual deberían exigírsele requisitos adicionales (como cumplir con un quórum)?
A pesar de que se modificó el umbral, la reforma sigue entendiendo el “no” como estatus quo y presumiéndolo válido y, por esa razón, le exige al “sí” unos requisitos adicionales. Sin embargo, al menos en este caso, creo que existen buenas razones para que no se exijan requisitos adicionales (se elimine el umbral, por ejemplo) o que esa presunción se invierta y en lugar de exigirle requisitos adicionales al “sí” se le exijan al “no”. Por ejemplo, si se plantea la pregunta al revés—en términos de rechazar o no el acuerdo—quienes están en contra del acuerdo tendrían la carga de superar el umbral.
- Primero, porque la Constitución le da facultades al Presidente para firmar acuerdos de paz sin necesidad de consultar con la ciudadanía. En uso de estas facultades, por ejemplo, el presidente Uribe hizo un acuerdo con los paramilitares que no fue sometido al voto popular. No hubo ni siquiera discusión sobre el umbral; sencillamente no hubo plebiscito ni referendo alguno.
- Segundo, porque el plebiscito solo otorga validez política, y no jurídica, al acuerdo. Para implementarlo, se requieren trámites adicionales que tienen sus propios controles democráticos (discusión en el Congreso, control sustancial de la Corte Constitucional, etc.). Así, por ejemplo, incluso si la ciudadanía aprueba el plebiscito, la Corte Constitucional tendrá que revisar la constitucionalidad de las normas que implementen los acuerdos y verificar, por ejemplo, que no se violen derechos de las víctimas.
- Tercero, en un país con una historia de casi 60 años de conflicto armado y con un acuerdo de paz ad portas, tiene sentido ético que la presunción de la carga de cumplir con requisitos adicionales (en este caso lograr el quórum) se invierta y recaiga sobre la opción que propone seguir el camino de la guerra y sus consecuencias dramáticas. Si no, la apatía tendría una especie de poder de veto a la superación de la guerra.
* Investigador asociado de Dejusticia. Abogado, politólogo y magíster en Derecho de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Escuela Harris de Política Publica de la Universidad de Chicago.
@joserespinosa
