En plena crisis de lluvias y ad portas de un apagón eléctrico resultó que las empresas generadoras no pueden garantizar la producción de energía y el cargo de confiabilidad no sirvió para asegurar su buen funcionamiento.
Libardo Espitia*
El marco legal
La Constitución de 1991 asignó nuevas funciones al Estado en materia de servicios públicos domiciliarios, entre ellas la formulación de las políticas generales en cabeza de los ministerios, la regulación por medio de las comisiones, y el control, inspección y vigilancia a través de la Superintendencia.
Estas funciones fueron reglamentadas por las Leyes 142 y 143 de 1994. La primera es conocida como Estatuto de los Servicios Públicos Domiciliaros (ESPD) y la segunda como la Ley Eléctrica. Todo prestador de servicios públicos domiciliarios debe someterse a estas disposiciones.
La Ley 142 creó tres comisiones especializadas de reguladores de los servicios de (1) acueducto y saneamiento básico, (2) telefonía, y (3) energía eléctrica y gas combustible. Estas son unidades dotadas de autonomía administrativa, técnica y patrimonial, adscritas al ministerio del ramo.
Entre las funciones de las comisiones está la de regular los monopolios y promover la competencia entre quienes prestan los servicios respectivos para asegurar su eficiencia y calidad. Su gestión reguladora se cumple por medio de metodologías conocidas como marcos regulatorios, que deben ser aplicadas sin excepción por todo prestador y cuyo cumplimiento es verificado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Una de esas comisiones, la de Regulación de Energía y Gas (CREG), como unidad administrativa adscrita al Ministerio de Minas y Energía, tiene la función de garantizar la disponibilidad de una oferta energética eficiente en todo el territorio nacional.
El cargo de confiabilidad
 Planta de generación geotérmica en Nueva Zelanda. Foto: Abaconda Management Group |
A partir de la creación de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) en 1994, el Ministerio de Minas y Energía elabora el Plan Energético Nacional (PEN), que define los lineamientos para el desarrollo del sector energético en el largo plazo.
Dichos lineamientos han permitido que la capacidad efectiva de generación de energía eléctrica no dependa en su totalidad de la hidrología, sino que el 30 por ciento de la oferta provenga de generación térmica a base de carbón, gas o ACPM, entre otras fuentes.
Termocandelaria y Termovalle se declararon sin posibilidad de generar energía.
En 2014 la generación total en el Sistema Interconectado Nacional (SIN) fue de 64.328 GWh (65,5 por ciento hidráulica; 28,6 por ciento térmica y 5,8 por ciento de otras fuentes), mientras que la capacidad efectiva neta fue de 15.489 MWh.
|
Recursos |
2013 (GWh) |
2014 (GWh) |
Participación % |
Variación % |
|
Hidráulicos |
41.836 |
42.158 |
65.5 |
0.8 |
|
Térmicos |
16.839 |
18.406 |
28.6 |
9.3 |
|
Menores |
3.170 |
3.293 |
5.1 |
3.9 |
|
Cogeneradores |
352 |
472 |
0.7 |
34.1 |
|
Total |
62.197 |
64.328 |
100 |
3.4 |
Fuente: Ministerio de Minas y Energía.
La mayor ventaja de los proyectos térmicos son los menores tiempos para su construcción. Pero los costos se elevan dependiendo del combustible que utilicen; el más barato es el gas, pero en su ausencia debe utilizarse carbón o ACPM, lo cual dispara los costos de operación.
No obstante lo anterior, Colombia necesita proyectos de esta índole para garantizar la disponibilidad de energía frente a las dificultades que surjan por razones climáticas en la generación hidráulica. Por eso las generadoras térmicas deben estar disponibles en todo momento para producir y entregar energía al SIN, lo cual implica costos que se deben cubrirse mediante los llamados “cargos por confiabilidad” (en contraste con los “cargos por capacidad”).
En 2006 expiró la vigencia de la anterior regulación, y la CREG expidió la Resolución 071 “Por la cual se adopta la metodología para la remuneración del cargo de confiabilidad en el Mercado Mayorista de Energía”. Con esto se pasó de remunerar la capacidad instalada y disponible dentro del SIN, a remunerar la capacidad firme y garantizada de que las térmicas respondan a los aumentos en la demanda. Los costos respectivos se cobran a los usuarios vía tarifas.
Con esta nueva metodología se buscaba asegurar la provisión del servicio eléctrico mediante las subastas de un producto llamado Energía Firme (ENFICC), con un período de transición de 3 años (2007-2009) durante el cual el cargo por confiabilidad fue fijado en 13, 015 dólares por megavatio que asegurase la respectiva generadora. Más precisamente, la Resolución define la ENFICC como la máxima energía eléctrica que es capaz de entregar una planta de generación continuamente, en condiciones de baja hidrología, en un período de un año.
El nuevo cargo por confiabilidad, además de disminuir los riesgos para los generadores, actúa como mecanismo de cubrimiento de precio a la demanda en el mercado spot. Para esto la CREG definió un precio de escasez a partir del cual los generadores con obligaciones de energía firme cubren la demanda.
El balance de 2014 cerró con obligaciones de energía vigentes por parte de las siguientes térmicas: Termoflores, Termocartagena, Termozipa, Termoguajira, Tebsa, Proeléctrica, Meriléctrica, Termodorada, Termosierra, Gecelca 3, Termopaipa, Termocentro, Termotasajero, Termoyopal, Termocandelaria, Termovalle y Termoemcali.
El cumplimiento de las disposiciones de la Resolución 071 de 2006 y sus modificaciones ha sido vigilado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Medida inconsulta
 Embalse El Peñol de Guatapé en el departamento de Antioquia. Foto: Edgar Jiménez |
Pese a los costos facturados a los usuarios a través de las tarifas, y en plena escasez de lluvias, de manera sorpresiva el pasado mes de octubre Termocandelaria y Termovalle se declararon sin posibilidad de generar energía. Ante esto el Ministro de Minas y Energía, quien preside la CREG, anunció el aumento de las tarifas de energía mediante el Decreto 2108 por un período de seis meses prorrogables hasta cuando se restablezca la normalidad, de modo que la tarifa mensual de un usuario de estrato 1 aumentará 400 pesos y la de uno de estrato 6, alrededor de 3.000 pesos.
Al día siguiente, mediante Resolución No. 178, la CREG hizo efectiva la reglamentación sin ninguna consulta o anuncio a los usuarios, quienes por supuesto son los afectados porque deben pagar el sobrecosto. La falta de publicidad se justificó como una protección a la necesaria estabilidad económica del sector de generación de energía eléctrica.
Los usuarios se sienten desprotegidos ante posibles abusos cometidos por los prestadores como en este caso los generadores térmicos
Pero esta medida apresurada e inconsulta del gobierno nacional desconoció el principio fundamental de la Carta Política de permitir la participación de todos en las decisiones que los afectan; al de publicidad que rige la función administrativa; así como los criterios para la definición del régimen tarifario que establece la Ley 142 de 1994 y el mandato de la Ley 489 de 1998, artículo 32, “Democratización de la Administración Pública”, que reza: “Todas las entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde (sic) con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública”.
¿Y lo pagado?
La Constitución dispuso que el Presidente de la República además de señalar las políticas generales de administración, también realizará las funciones de control, inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, a través de la Superintendencia.
Por eso el Estatuto de los Servicios Públicos Domiciliarios dedicó el Capítulo IV del Título V a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como un organismo de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. Entre las más importantes funciones de la entidad, está la de vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos por parte de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios y sancionar las violaciones que se den.
A lo largo de más 15 años se ha venido facturando a los usuarios el cargo por capacidad, y desde 2006 se cambió por el cargo por disponibilidad. Pero ni los agentes generadores ni la SSPD habían informado a la opinión pública sobre los recursos obtenidos ni sobre su destinación.
Inicialmente, la Superintendencia explicó que era competente para vigilar el respectivo cobro a los usuarios y posterior pago a los generadores, pero no el uso de los recursos respectivos.
Solo a raíz del malestar que ocasionó el aumento inconsulto de las tarifas y los debates de control político, la SSPD se pronunció con un informe de seguimiento donde indicó:
- Que desde el año 2006 y hasta el momento los generadores han recibido 15 billones de pesos;
- Que el cargo de confiabilidad ha servido para expandir el sistema de generación;
- Que las térmicas cuentan con la infraestructura adecuada para responder a los compromisos adquiridos, y
- Que apoya la medida que revisó la regulación y por ende las alzas de tarifas para los usuarios.
¿Quién vigila?
La mayoría de los proyectos de generación térmica están en manos privadas, pero sus costos ya han sido cubiertos vía tarifa por los usuarios. Cosa distinta sería que las centrales fuesen de propiedad del Estado porque están prestando un servicio público que satisface una necesidad básica- caso en el actual quizá se justificaría que la ciudadanía pagase el sobrecosto-.
Pero además -y en todos casos-los organismos de control han incumplido sus funciones misionales. Y los usuarios, el eslabón más importante de la cadena, se sienten desprotegidos ante posibles abusos cometidos por los prestadores como en este caso los generadores térmicos, que son verdaderos grupos de presión ante las instancias gubernamentales que toman las decisiones.
Finalmente, cabe preguntarse si el aumento autorizado por la medida inconsulta de los 6 meses les será suficiente a estos agentes prestadores o les será prorrogada, y quien vigilará de manera objetiva el uso de esos recursos. Los usuarios tienen el deber y es un derecho constitucional, de que ejerzan control a los recursos que pagan vía facturas pidiendo que las cuentas sean claras.
* Profesional con estudios en electricidad y electrónica. Especialista en servicios públicos domiciliarios; magíster en Gestión y Auditorías Ambientales. Ha prestado sus servicios profesionales en empresas de servicios públicos y en el sector privado en auditorías, consultorías e investigaciones.
