El caso de la empanada, o los problemas del nuevo código de Policía - Razón Pública
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El caso de la empanada, o los problemas del nuevo código de Policía

Escrito por Nicolás González
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Los recursos judiciales son limitados, ¿y los estamos malgastando en perseguir a ciudadanos que compran empanadas en la calle?

Nicolás González*

Un problema de prioridades

El pasado 14 de febrero, un hombre recibió un comparendo en Bogotá por comprar una empanada en un puesto callejero. Esta noticia ha despertado todo tipo de comentarios sobre el contenido, interpretación y aplicación del nuevo Código de Policía.

Esta situación, que a primera vista parece cómica, es una buena oportunidad para preguntarse por la regulación legal de la conducta de los ciudadanos y por los mecanismos para hacerlo de la mejor manera.

Todo ordenamiento legal de carácter sancionatorio —ya sea penal, administrativo o de otra naturaleza— lleva consigo una pregunta implícita: entre las conductas sancionables, ¿hay algunas que deban ser perseguidas más que otras? Y de ser así, ¿cuáles?

Para empezar, hay que tener en cuenta que todos los organismos estatales que pueden ser llamados a intervenir para que la sanción se haga realidad tienen recursos limitados. Por ejemplo, la Fiscalía tiene un número limitado de fiscales e investigadores de policía judicial, de modo que tiene que escoger cuáles delitos perseguirá activamente, entre todos los delitos que contempla el Código Penal.

Este proceso de optimizar los recursos limitados para la investigación, persecución o judicialización de ciertas conductas ha sido llamado la “priorización”, y fue parte de una política que adoptó la Fiscalía mediante sus directivas 01 de 2012 y 002 de 2015.

Tanto el Gobierno como la Fiscalía actuales han reiterado la necesidad de optimizar los recursos investigativos. La judicialización de conductas como la inasistencia alimentaria, la injuria o la calumnia recarga al aparato judicial, y por eso el Estado debe sopesar si estas u otras conductas similares en realidad merecen el mismo grado de esfuerzo que otros delitos más graves.

Esto, desde luego, no necesariamente quiere decir que el uso de un recurso para hacer efectiva una prohibición vaya en detrimento de la efectividad de otra prohibición. En la vida real, las prohibiciones están ligadas o conectadas entre sí, de tal manera que la persecución de una es la persecución de otra —así sea de manera indirecta—.

pedagogía del código nacional de policia

¿Cuáles son las conductas que deberían perseguir los policías?
Foto: Asamblea de Santander.

Pero en la mayoría de los casos, destinar recursos humanos e investigativos para hacer efectiva una prohibición en un lugar específico implica no atender muchas otras necesidades. No se trata de que una norma tenga validez dentro del ordenamiento jurídico y la otra no lo tenga. Ambas normas existen para el derecho y pueden ser aplicadas. Se trata más bien de un costo de oportunidad: en un mundo de posibilidades limitadas puede ser más razonable enfocarse en perseguir unas conductas en vez de otras.

Para poner un ejemplo. Nadie se opone a que en el Código Penal existan los delitos de homicidio e injuria: ambas son conductas punibles para el derecho colombiano. Pero no sería razonable que la Fiscalía se dedicara prioritariamente a investigar las injurias y que descuidara la judicialización de homicidios.

En este caso, también, hay que partir de la base de que la Policía Nacional cuenta con recursos limitados. Además, la Policía se encarga de hacer cumplir muchas disposiciones-empezando por el Código Penal-, y no apenas el Código de Policía. ¿Es razonable entonces que estos recursos se destinen a sancionar vendedores y compradores de empanadas en puestos callejeros?

Puede leer: Los desafíos del nuevo Código de Policía.

Un mar de normas e interpretaciones

policia nacional

¿Sanción o pedagogía?
Foto: Concejo de Bogotá.

El actual Código de Policía contiene aproximadamente 34 listados de conductas que pueden ser sancionadas mediante amonestaciones, multas o suspensión de las actividades. Estos listados describen unas 339 situaciones sancionables.

A lo anterior se suma otra gran dificultad: muchas normas pueden ser materia de interpretaciones relativamente amplias. Así por ejemplo, el artículo 59 del Código de Policía prohíbe “incumplir las disposiciones o la reglamentación distrital o municipal pertinente” en  las actividades que involucren aglomeraciones del público. Aunque esta regla puede ser habitual o necesaria para regular la convivencia ciudadana, su margen de interpretación es tan amplio que puede servir para muchos propósitos.

El gran número de normas que deben hacerse cumplir y la posibilidad de interpretarlas de forma distinta dificultan la labor de la policía, y abren un gran espacio a la discrecionalidad.

Para sancionar al ciudadano que compró la empanada, la Policía aplicó el numeral 6 del artículo 140 del Código de Policía, que prohíbe “promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente”.

Pero la discusión va más allá de si el tenor literal de la norma permite sancionar esa conducta, o si se trata de una mala interpretación, como dijo la Ministra de Justicia. El verdadero problema es si atacar a los comerciantes informales debería ser una prioridad de la Policía Nacional.

Le recomendamos: Vendedores ambulantes: ¿criminales o trabajadores?

Las sanciones y la pedagogía

arepas policia nacional

¿Persecusión a los puestos de comida callejeros?
Foto:  Concejo de Andalucía-Valle.

Otra controversia que suscitó la sanción del 14 de febrero es si conviene que el Estado trate de modificar comportamientos culturales a través de la prohibición y la sanción, sin pasar primero por un periodo pedagógico.

En este punto vale la pena aclarar que por pedagogía no me refiero necesariamente al “periodo de gracia” que tuvo el Código de Policía en el momento de entrar en vigencia, cuando se impartían comparendos, pero no multas monetarias.

Un periodo pedagógico debería ser una estrategia seria e integral para dar a conocer a la ciudadanía el contenido del Código, los motivos, efectos y objetivos de sus disposiciones, y las situaciones a las cuales se aplican.

De lo contrario, prohibiciones tan abiertas como las que establece el artículo 140 del Código de Policía se prestan para que autoridades actúen de maneras arbitrarias y sin que los ciudadanos sepan de antemano qué está permitido y qué está prohibido.

Cuando el ciudadano no puede establecer si su acto es legal o ilegal, lícito o ilícito, permitido, obligatorio o prohibido, el derecho le ha fallado al destinatario de la norma. Una persona no puede comportarse de conformidad con una norma que no comprende o que no puede interpretar correctamente.

En derecho suele decirse que se presume que el ciudadano conoce la ley. Este es un principio útil para juzgar a las personas, pues le permite al Estado liberarse de la carga de probar que en efecto el infractor conocía la norma respectiva.

Pero no se puede partir de este principio si el interés del Estado es modificar el comportamiento: si la persona desconoce la norma, nunca será persuadida por esa norma. En este orden de ideas, cuando el primer contacto del ciudadano con la norma es la sanción, el Estado ha fallado en su objetivo inicial: que la norma sea una razón suficiente para disuadir a la persona de practicar ciertas conductas.

Esta situación se agrava cuando se trata de comportamientos culturalmente aceptados, como el consumo de empanadas en todas las ciudades de Colombia. La pedagogía puede solucionar estas brechas de conocimiento y comprensión de la norma.

Tratar de disuadir a la población de participar en una conducta culturalmente aceptada por medio de la sanción, u obligarla a practicar una conducta no cultural a través del mismo mecanismo, siempre crea rechazo social.

Entonces, ¿por qué la Policía sanciona a alguien por comprar una empanada? ¿Se trata de una estrategia para hacer más conocida una prohibición, impartiendo una sanción que “haga ruido”, de modo que desaparezca gradualmente el comportamiento prohibido? Si ese es el caso, la Policía estaría instrumentalizando a un ciudadano para cumplir sus objetivos.

¿Por qué debe un solo ciudadano, de un día para otro y sin previo aviso, convertirse en el vehículo a través del cual el Estado les comunica a los demás ciudadanos que cierto comportamiento ya no está permitido? ¿Es razonable imponerle una gran carga económica a ese ciudadano cuando a través de la pedagogía esa carga se podría distribuir entre la totalidad de la población? Digo que entre toda la población porque la pedagogía implica que cada ciudadano dedique un cierto tiempo o esfuerzo a familiarizarse con la norma —y ese tiempo tiene un costo—. 

El incidente de la empanada revela errores, de carácter teórico y práctico, en la aplicación y en la efectividad del nuevo Código de Policía. Son errores que podrán repetirse si no se cuenta con una adecuada política de priorización y si seguimos apostando a la sanción como primera herramienta para regular las conductas ciudadanas.

* Abogado de la Universidad del Rosario, especialista en Ciencias Penales y Criminológicas de la Universidad Externado de Colombia, especialista en cumplimiento normativo en materia penal de la Universidad Castilla la Mancha. Maestrante en Ciencias Penales y Criminológicas de la Universidad Externado de Colombia.

 

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