Al CNE no le alcanza para juez: cuando la autoridad electoral actúa como parte

Lo que el legislador no prohibió de manera clara y expresa, ninguna autoridad electoral puede prohibirlo por vía interpretativa.

En un Estado constitucional que se define como democrático y participativo, la interpretación de las normas que restringen la participación política no admite ambigüedades. Rige aquí una regla elemental: toda limitación al ejercicio de derechos fundamentales debe ser excepcional, expresa y de interpretación restrictiva. 

La autoridad electoral no puede exceder los márgenes legales al interpretar las normas

En materia democrática, la autoridad no puede presumir prohibiciones ni extender restricciones por analogía, por conveniencia administrativa o por cálculo político. Lo que el legislador no prohibió de manera clara y expresa, ninguna autoridad electoral puede prohibirlo por vía interpretativa. Y ante cualquier  duda razonable, debe aplicarse siempre la interpretación más favorable a  la participación.

Esta regla es no solo una interpretación doctrinal, sino también una exigencia estructural del orden constitucional y convencional. Las restricciones a los derechos políticos solo pueden derivarse de textos normativos inequívocos y deben aplicarse en sus términos literales, sin extensiones que vacíen su contenido esencial. Cuando una autoridad administrativa restringe derechos fundamentales sin habilitación expresa, no está interpretando el derecho: está sustituyendo al legislador y, en últimas, al constituyente.

Esta advertencia resulta especialmente relevante cuando quien interpreta no es un juez constitucional sometido a estándares reforzados de independencia, motivación y control, sino una autoridad administrativa como el Consejo Nacional Electoral (CNE), cuya composición es marcadamente política, al ser elegido por el Congreso de la República. Esa forma de integración no deslegitima por sí sola a la institución, pero sí le impone un deber reforzado de neutralidad, autocontención y estricta sujeción a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. Cuando ese deber se relaja, el árbitro deja de garantizar el juego democrático y empieza a intervenir en él.

Un modelo de democracia para la participación activa y plural de los ciudadanos

La Constitución de 1991 no concibió la democracia como un evento episódico ni como una concesión excepcional. Diseñó, por el contrario, un modelo participativo en el que los partidos y movimientos políticos cumplen una función esencial: canalizar la soberanía popular, garantizar el pluralismo y permitir que la ciudadanía participe de la manera más directa posible en la formación de la voluntad política de la colectividad, dotando a los partidos y movimientos de libertad de configuración y autonomía. 

Las consultas, como expresión democrática, constituyen un mecanismo central de legitimidad para el sistema de partidos, pues permiten que los militantes y los ciudadanos simpatizantes participen en la toma de decisiones importantes. En ese sentido, las consultas no son mecanismos accesorios, sino expresiones cualificadas del principio democrático. La Constitución no establece límite alguno al número de consultas que se realicen. Entendiendo que la posibilidad de participación reiterada es la forma misma de profundizar la democracia.

La Corte Constitucional, en sus sentencias C-490/11 y C-089/94, ha sido clara al señalar que, aunque la democracia interna no es obligatoria, sí es estimulada por la Carta Política, pues fortalece los partidos y a la sociedad. Interpretar las consultas como una anomalía que debe contenerse supone invertir el sentido del proyecto constitucional de 1991.

Una tensión institucional que va más allá de lo legal 

Esa tensión institucional se hizo evidente con la decisión del CNE de la primera semana de febrero en la que revocó la inscripción de la precandidatura de Iván Cepeda Castro a la consulta interpartidista del 8 de marzo de 2026. Más allá del nombre propio, el problema radica en una interpretación que desconoce tanto la literalidad de la ley como la jurisprudencia reiterada sobre la participación política. La Ley 1475 de 2011 distingue con claridad dos momentos jurídicos: el de la precandidatura, que se define mediante mecanismos de democracia interna, y el de la candidatura, que solo se adquiere con el aval y la inscripción formal. Esa diferencia no es menor: de ella depende la aplicación de inhabilidades que, al afectar derechos fundamentales, deben interpretarse de manera estricta.

El artículo 7 de la Ley 1475 establece una inhabilidad puntual y excepcional que opera únicamente frente a la inscripción como candidato ante una organización distinta. No prohíbe la precandidatura, no limita la participación en consultas posteriores y no autoriza interpretaciones extensivas. Confundir estos momentos implica desconocer el principio de legalidad estricta. La jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, ha sido consistente en esta distinción: la inscripción en una consulta no confiere la calidad de candidato, y las prohibiciones al candidato no pueden extenderse al precandidato, al realizar una lectura sistémica y literal de los artículos 28 y 30 de la Ley 1475 de 2011. Aun así, el CNE avanzó en una revocatoria para la cual no tiene competencia constitucional ni legal.

Pero el problema no se agota allí. La limitación a la precandidatura presidencial estuvo acompañada de un ejercicio sistemático de restricción a las listas al Congreso de la República de la coalición Pacto Histórico en circunscripciones como Valle del Cauca, Bogotá, Cundinamarca, Cauca y la Circunscripción Internacional. En estos casos, el CNE ha sostenido que la coalición estaría inhabilitada por superar el límite del 15% de votación previsto en el inciso quinto del artículo 262 de la Constitución. Al sumarse los porcentajes del Movimiento Colombia Humana que en ningún caso alcanza el 15% por sí sola y el Movimiento Político Pacto Histórico, donde el porcentaje de este último deberá ser 0% por nunca haber participado en estas circunscripciones objeto de la discusión. Sin embargo, el razonamiento del CNE parte de una premisa insostenible: considera que es posible atribuirle al Movimiento Político Pacto Histórico, cuya personería jurídica fue reconocida en 2025, un porcentaje de la votación ocurrida en las elecciones de 2022, en las que NO participó.

Pues dice la Constitución Política colombiana en el artículo 262, en su inciso final:

 “(…) Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas” (subrayas fuera del texto).  

Para justificar la extralimitación, el CNE recurre a un argumento aún más problemático: afirma que basta con que haya existido una coalición con el mismo nombre en 2022, apartándose del estándar de prueba de la jurisdicción contencioso-electoral, siendo la prueba objetiva el E26, donde no se puede encontrar registro alguno del “Movimiento Político Pacto Histórico”. Esta lógica desconoce un principio elemental del derecho público: las consecuencias electorales se predican de sujetos jurídicos existentes y reconocidos, no de denominaciones políticas. La coincidencia nominal no crea continuidad jurídica.

Más grave aún es el desconocimiento abierto de la jurisprudencia reciente y específica del Consejo de Estado, sección quinta del H. M. Pedro Pablo Vanegas 157-021 (2025), que fijó reglas claras sobre cómo debe calcularse el 15% cuando en la elección anterior existieron coaliciones. La regla es inequívoca: el porcentaje atribuible a cada partido debe determinarse conforme a lo pactado en el acuerdo de coalición, y niega tajantemente la posibilidad de crear fórmulas administrativas genéricas o repartos automáticos. Desde su ejecutoria, esa regla resulta vinculante para todas las autoridades electorales. Ignorarla sin justificación expresa no es discrecionalidad: es desconocimiento del precedente judicial. 

Este debate, además, no puede desligarse de un elemento estructural adicional: la dilación del propio CNE en resolver la fusión del Movimiento Político Pacto Histórico. Cinco colectividades: la Unión Patriótica, el Polo Democrático Alternativo, Progresistas, Colombia Humana y el Partido Comunista decidieron fusionarse precisamente para fortalecer el sistema de partidos y dar coherencia institucional a una fuerza política ya unificada en la práctica. Sin embargo, las demoras internas del CNE han impedido que esa fusión se consolide oportunamente. El resultado es paradójico: hoy se cuestiona que una coalición supere el 15%, cuando esa coalición no debería existir porque el sistema democrático habría debido reconocer ya la existencia de un único partido.

Así, tanto el debate del 15% como la revocatoria de la precandidatura presidencial revelan un mismo problema: los obstáculos provienen de la misma fuente institucional. Cuando una autoridad administrativa interpreta expansivamente las normas para restringir derechos, desconoce la jurisprudencia del órgano de cierre de lo contencioso administrativo y de la Corte Constitucional y dilata decisiones que permitirían ordenar el sistema político, la democracia limitada de esta forma deja de ser un canal de inclusión y se convierte en un mecanismo de exclusión.

Las consecuencias políticas de esta deriva no son poca cosa. Resultan especialmente graves cuando la fuerza afectada representa intereses históricamente marginados: sectores sin acceso a la tierra, a los medios de producción o a los circuitos tradicionales de poder económico y político, que por primera vez encuentran en los mecanismos democráticos una expectativa real de incidencia. La historia colombiana demuestra que las reglas del juego electoral se han amoldado a los sectores políticos tradicionales para favorecerlos sistemáticamente. Por eso, cuando una apuesta mayoritaria de corte popular es truncada y se limita el voto ciudadano por decisiones administrativas que cierran el campo de juego, el régimen democrático hace aguas y, en esa medida, la legitimidad del orden constitucional.

Este contexto hace difícil hablar con seriedad de la construcción de la Nación y de la paz si, incluso antes de llegar a las urnas, se impide participar. La democracia no fracasa solo cuando se desconoce un resultado electoral, también fracasa cuando las formas impiden la materialización del voto. El procedimiento democrático no es la simple sumatoria de reglas, es ante todo un conjunto de garantías orientadas a permitir la expresión de la voluntad de la ciudadanía de manera efectiva. Es indispensable entender que las decisiones de apariencia administrativa recaen en su materialidad sobre derechos fundamentales para no dejar bajo el rubro de discrecionalidad decisiones con un fuerte acento político que hieren en su derecho a participar de la conformación de las instituciones a amplias colectividades.   

Le recomendamos: Dificultades en el seguimiento a la financiación de campañas electorales colombianas