¿Es tan mala la conmoción interior?

Aunque lluevan críticas debido a la tendencia a menospreciar las instituciones jurídico-políticas por parte del presidente, y a los escándalos de corrupción en las entidades del nivel nacional, cuando están a cargo de circunstancia excepcionales, nuestro ordenamiento jurídico contempla la figura y tiene protecciones para prevenir su uso inadecuado.

El mecanismo excepcional

La reciente declaratoria de conmoción interior por parte del presidente Gustavo Petro ha generado múltiples reacciones, desde las que la ven como un mecanismo apropiado y eficaz para actuar frente a la difícil situación de violencia por la que atraviesa la zona del Catatumbo, hasta quienes la consideran un instrumento peligroso que no sólo suspende la institucionalidad, sino que también propicia la vulneración de garantías constitucionales y de derechos fundamentales. 

Aunque la idea es que la conmoción interior no es tan mala como se presenta.

El marco jurídico definido para ese mecanismo permite pensar que es deseable para el manejo de situaciones de excepcionalidad, como las graves alteraciones del orden público por la autoridad ejecutiva, se efectúe a través de instrumentos con fuerza de ley y no simplemente administrativa. Este marco jurídico comprende un escrutinio mediado por un sistema de controles que, de otro modo, no operaría o sería ineficaz. 

Manejo del orden público: dos vías

Si el presidente de la república escogió la conmoción interior, me da la impresión de que lo hizo por la necesidad de obtener nuevos recursos fiscales. No la requería, por ejemplo, para crear figuras como la expropiación por vía administrativa o flexibilizar las normas en materia de contratación, dado que son instituciones ya establecidas por el Congreso, que ha dotado las reglas y procedimientos para su implementación. Mucho menos el presidente requería la vía legislativa para el manejo del orden público: sus facultades ordinarias como suprema autoridad administrativa del Estado en dicha materia le autorizan echar mano de una amplia gama de medidas para contrarrestar la crisis. 

En efecto, en Colombia, el manejo del orden público por parte del presidente de la República puede realizarse a través de dos vías: una legislativa, como consecuencia de la declaratoria de alguno de los estados de excepción, según las disposiciones previstas en los artículos 212,  213  y  215  de  la Constitución; la otra es la  administrativa u ordinaria, que es la que se fundamenta en el numeral 4 del artículo 189 y que encuentra parte de su desarrollo legal en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC), Ley 1801 de 2016. Por la línea de jerarquía que establece la Constitución en esta materia (artículo 296), esta última vía es la prevista también para las actuaciones de los gobernadores y alcaldes, algo que se debe considerar particularmente en este caso. 

Escoger una vía o la otra determina controles e instancias de revisión judicial diferentes. Así, en el marco de los estados de excepción, como el que tenemos actualmente, el control de dichos actos corresponde a la Corte Constitucional, según lo ordenado en el artículo 241 de la Constitución. Se trata de un control integral, pues se refiere a los vicios tanto formales como materiales de los actos, además de automático, debido a que no requiere demanda ciudadana. Se puede decir así que la posibilidad de control de las actuaciones del presidente de la República es la más completa posible, y el rigor que ha demostrado la Corte Constitucional en este tipo de casos augura un escrutinio severo de sus medidas. 

En virtud de escoger dicha vía, también se prevé la garantía de que cuando el manejo del orden público se realiza por el presidente de la República a través de los estados de  excepción,  los  actos  generales  emitidos por gobernadores y alcaldes, que sean desarrollo de los decretos legislativos, serán del  control inmediato de la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo ordenan la Ley 137 de 1994 (artículo 20) y la Ley 1437 de 2011 (el artículo 136), lo que supone que no requieren demanda ciudadana para su juzgamiento. 

La mencionada garantía es muy relevante dado el contexto en el que se ha decretado la conmoción interior, cuyas medidas de aplicación quedarán en buena proporción en manos de los mandatarios locales, o sea que es previsible un considerable despliegue normativo de carácter administrativo para su realización, como ya se empieza a observar en los decretos que desarrollan este estado de excepción. 

Por ejemplo, el artículo 4 del Decreto 0121 del 30 de enero pasado concede a los alcaldes facultades para ajustar los planes de ordenamiento territorial, con la posibilidad de, entre otros, regular directamente los usos del suelo, una competencia de los Concejos municipales. Los actos que dicten los alcaldes en tal materia deben ser automáticamente enviados a los jueces administrativos para su control. 

En contraste, si el presidente hubiera acudido a la vía ordinaria, sus actos y los de gobernadores y alcaldes serían de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Los ciudadanos pueden demandarlos, pero los jueces no los controlan de oficio.

La posibilidad, entonces, de que se puedan revisar las medidas de orden público del presidente y los mandatarios locales, y lo que ello supone para la definición de límites a los poderes discrecionales de tales autoridades, especialmente la presidencial, se reducen considerablemente cuando se utiliza la vía ordinaria. Porque, también, hay que decirlo, la potestad de manejo del orden público es una de las atribuciones que exhibe mayores grados de discrecionalidad, lo que de por sí supone amplios márgenes de libertad. Esto debe ser tenido especialmente en cuenta en el debate sobre la conmoción interior dada la cantidad de derechos de libertad que pueden quedar comprometidas con las medidas de manejo del orden público. 

Las disposiciones que regulan esta materia dejan una estela de amplia libertad para el gobernante. Por ejemplo, la ley le concede al presidente facultades de ese tipo en el artículo 199 del CNSCC al señalar que le corresponde “3. Tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y este Código”. La Constitución hace lo propio en el artículo 189.4, al facultarlo para “Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. 

Estas disposiciones, por su generalidad e indeterminación, habilitan un amplio margen de elección de las medidas que considere necesarias, lo que implica la dificultad de cuestionarlas en tanto tengan relación directa con las situaciones que comprometen el orden público en algunas de sus manifestaciones (seguridad, tranquilidad, salubridad y medio ambiente). La gama de actuaciones que eso puede suponer es asombrosa. No se reduce a la selección de medidas prácticas, concretas o materiales, sino que puede comprender la producción de normas generales.