Nos dijeron que las víctimas serían el centro del proceso de paz, y el Acuerdo de La Habana pareció confirmarlo. Pero en el curso de la implementación han surgido talanqueras y bemoles que arriesgan con frustrar ese noble propósito*.
Marco Romero Silva** – Fernando Vargas Valencia***
Las víctimas en el Acuerdo
El acuerdo de paz entre el Gobierno y las FARC es un avance en materia de reconocimiento de los derechos de las víctimas. Pero estamos ante un proceso de implementación controvertido y minimalista, que puede poner en riesgo los principales logros del acuerdo y hasta negar la idea de que las víctimas son el centro de la paz.
En un país donde la impunidad ronda el 98 por ciento respecto de los crímenes más graves, el acuerdo ofrece una alternativa de justicia de transición, basada en la reducción y adecuación del carácter de las penas a cambio de que los sindicados contribuyan a la verdad, la reparación y las garantías de no repetición.
También es esta la primera vez que se adopta el principio de universalidad, en cuya virtud los responsables directos e indirectos de los crímenes deben concurrir ante el sistema especial de justicia so pena de ser procesados por la justicia ordinaria o por tribunales internacionales.
Pero el acuerdo también incorpora un conjunto de medidas de justicia restaurativa, destinadas a garantizar los derechos de las víctimas en diferentes planos de la vida social. Este concepto de justicia es muy importante para corregir la situación de marginalidad política y precariedad económica que afecta a la mayor parte de las víctimas.
El tema de las víctimas trasciende el punto 5 del acuerdo relativo a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, así:
– En materia agraria, el acuerdo establece el acceso prioritario de las víctimas a los programas de Reforma Rural Integral y la adopción de un enfoque de restablecimiento y restitución de derechos, particularmente para las mujeres y las víctimas de desplazamiento forzado, despojo y abandono de tierras.
-Se acuerda que los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial tendrán un carácter reparador y que los Planes de Desarrollo Alternativo incluirán los derechos de las víctimas.
-Se extiende el programa de Reparación Colectiva a nuevos sujetos sociales y se establece la obligación del Estado de garantizar programas de retorno tanto de los desplazados internos como de los refugiados.
-En el plano politico, se anota que las víctimas pueden participar de las nuevas circunscripciones electorales, creadas a título de reparación de los territorios más afectados por el conflicto armado.
-Del mismo modo se indica la prevalencia de la reparación a las víctimas sobre la ejecución de los programas de reincorporación, la inclusión de las víctimas en el Pacto Político Nacional y su participación en la Instancia de Alto nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. También se adoptan planes trrritoriales de protección y sistemas internacionales de verificación sobre la seguridad de líderes sociales.
Desde el punto de vista procesal, se acuerda abordar el desarrollo normativo de estos y otros temas a través del mecanismo del fast track y se establece una reforma a la Ley 1448 de 2011 buscando tres grandes propósitos:
- Fortalecer la política actual de víctimas en sus puntos mas deficientes, que son claramente los relativos a soluciones duraderas.
- Crear condiciones institucionales y financieras necesarias para hacer realidad las garantías previstas en el Acuerdo de Paz y establecer las condiciones para asegurar la no repetición de las afectaciones y
- Articular la política de atención y reparación de las víctimas a las necesidades de convivencia en los territorios. Esta reforma amplía el universo de las víctimas y el tiempo de reconocimiento sobre la duración del conflicto, tanto como adecuar el sistema de registro y los plazos de la Ley de víctimas a las nuevas condiciones.
-Para asegurar la participación de las víctimas en el proceso de implementación, el punto 5.1.3.7 del acuerdo estableció la convocatoria de un “amplio proceso participativo” de carácter nacional con las víctimas organizadas y no organizadas en las actuales Mesas de Participación y con organizaciones de derechos humanos y academias, entre otras.
Este proceso se adelantó con grandes limitaciones metodológicas, pero aun así permitió que las víctimas y las organizaciones sociales pudieran hacer llegar sus propuestas al Gobierno nacional en su calidad de director del proceso de desarrollo normativo.
Este ejercicio de hecho se efectuó después de ser aprobadas las primeras leyes y Actos Legislativos, en los cuales no se verificó el requisito de participación. Sin embargo la reforma de la Ley 1448 quedó pendiente para la próxima legislatura y allí se pondrá a prueba la voluntad gubernamental para incluir las propuestas de las víctimas y para recoger los temas pendientes.
Las víctimas en el Estado actual de desarrollo normativo del Acuerdo
 Restitución de tierras para las víctimas del conflicto armado. Foto: Unidad de Restitución de Tierras |
La Ley 1830 de 2017 permitió que el presidente de la Mesa Nacional de Víctimas sea invitado a todas las sesiones del Congreso donde se discutan proyectos de ley relacionados con los derechos de las víctimas. Éste ha sido el único mecanismo institucional que contribuye parcialmente a garantizar la participación de las víctimas. Sin embargo no ha sido suficiente,
Los derechos de las víctimas constituyen uno de los principales temas pendientes en el desarrollo del acuerdo.
- Porque deja en cabeza del Vocero de la Mesa Nacional la enorme responsabilidad de transmitir al Congreso las preocupaciones de un universo descomunal de víctimas (más de ocho millones, según el Registro que administra la Unidad Administrativa de Atención y Reparación), con las dificultades logísticas y técnicas que representa atender a una serie de debates que se llevan a cabo de manera vertiginosa y muchas veces simultánea.
- Porque la norma plantea la participación del vocero de las víctimas como un invitado, no como un sujeto imprescindible para la implementación.
El caso del Acto Legislativo 01 de 2017 que crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR), muestra la importancia de la participación. Esta norma reconoce garantías sustanciales, procesales, de acceso y probatorias para la participación de las víctimas en la Jurisdicción Especial para la Paz, después de que algunos congresistas dieron voz a las víctimas y organizaciones sociales en audiencias públicas informales, lo cual puso en evidencia que este tema fundamental no formaba parte del proyecto presentado por el Gobierno.
Quizás por eso en esta Ley se incluyeron contenidos que van en detrimento de los derechos de las víctimas, como decir el condicionamiento de la reparación al criterio de sostenibilidad fiscal, la imposibilidad de las víctimas de ejercer acciones indemnizatorias, y la incorporación de un modelo de exigencias probatorias de difícil cumplimiento para determinar la responsabilidad de mando entre miembros de la Fuerza Pública, lo cual compromete el derecho a la verdad.
Otro caso emblemático es la Ley 1820 de 2016, en cuya expedición se omitió garantizar la participación de las víctimas en el trámite de amnistías, indultos y otros tratamientos penales especiales, se estableció que el Estado renuncia a la acción de repetición respecto de las conductas cometidas por sus agentes (lo que cierra las puertas a una eventual fuente de financiación de la reparación a las víctimas) y -lo que resulta jurídicamente problemático- redirigió la indemnización de las víctimas de los amnistiados o indultados al programa administrativo establecido en la Ley 1448 de 2011, la cual hace referencia a otro tipo de delitos. En otras palabras, y contrario a la Constitución, la Ley de amnistía extingue la obligación de los beneficiarios de las amnistías de contribuir material e inmaterialmente a la reparación integral de las víctimas.
Sobre la reforma de la ley 1448 subsisten tres grandes preocupaciones:
- Aunque no se conoce proyecto alguno sobre esta reforma, preocupa que durante el proceso participativo citado, el gobierno diera a conocer un borrador de Decreto Ley que se limitaba a introducir ajustes administrativos y no reformas sustantivas a la ley y a la política pública, tal como lo demandan los documentos elaborados por las víctimas respecto de temas como registro, universo de víctimas, temporalidades de la norma, programas de atención sicosocial y el modelo de atención y reparación administrativa.
- En contravía con las demandas de las víctimas, este proyecto del Gobierno consideraba cambios normativos de carácter regresivo en materia de restitución de tierras, como el caso de exceptuar la aplicación del principio de buena fe exenta de culpa.
- Vencidas las facultades legislativas que el Acto Legislativo 01 de 2016 otorgó al presidente de la República, subsiste incertidumbre sobre si el punto 5.1.3.7 del acuerdo será desarrollado mediante un proyecto de ley dentro del fast track, o si tendrá un trámite de norma ordinaria, toda vez que se encuentran en curso al menos tres proyectos de ley ordinarios que buscan modificar a la 1448 en lo que atañe a restitución de tierras, víctimas en el exterior, registro y medidas de satisfacción.
La conclusión evidente es que los derechos de las víctimas constituyen uno de los principales temas pendientes en el desarrollo del acuerdo.
 Mesa de Participación de Víctimas de Antioquia. Foto: Unidad para las Víctimas |
En su gran mayoría las víctimas y el movimiento de derechos humanos de Colombia han reconocido el valor preventivo y reparador del Acuerdo de paz. Pero se debe corregir a fondo el enfoque de la implementación, buscando mayor participación y sobre todo políticas que corrijan las limitaciones consuetudinarias de la gestión pública en estas materias.
Resultan inaceptables tanto las actitudes que buscan eludir responsabilidades pese a los beneficios que contempla el acuerdo, como las pretensiones de que el ajuste fiscal corra por cuenta de los más vulnerables que son los millones de víctimas procedentes de la sociedad rural, despojados, y pauperizados de modo masivo.
Anexo: La invisibilidad de las víctimas en los Decretos sobre Paz: algunos ejemplos
El Gobierno nacional a través de Decretos ordinarios y legislativos ha regulado materias que atañen a las víctimas en el marco del fast track, sin garantizar su participación, lo cual ha traído como consecuencia que dichas normas presenten serias omisiones. De estas normas se destacan al menos ocho, caracterizadas en su mayoría por excluir a las víctimas de regulaciones que son vitales para el goce efectivo de sus derechos a pesar de que el Acuerdo ordenaba expresamente su inclusión:
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DECRETO O DECRETO LEY |
TEMÁTICA CENTRAL |
PROBLEMAS FRENTE A LAS VÍCTIMAS |
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Decreto 903 de 2017 |
Inventario de bienes de las FARC |
El Acuerdo de Paz dispone que la entrega de estos bienes se destine a la reparación material de las víctimas. Sin embargo, el Decreto establece que además serán destinados a una organización de economía social y solidaria de ex combatientes de las FARC- EP, a la creación de un centro de pensamiento y formación política de las FARC- EP y a su reincorporación social. |
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Decreto 902 de 2017 |
Procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras |
En materia de reconocimiento de sujetos beneficiarios de los contenidos que busca desarrollar el Decreto, se excluyó a las denominadas por el propio Acuerdo de Paz “Comunidades rurales victimizadas” y establece restricciónes de acceso para las víctimas de desplazamiento forzado. |
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Sistema de seguridad para el ejercicio de la política |
No incluye a las y los líderes de organizaciónes de víctimas y a víctimas que se encuentran en riesgo en relación con la reclamación de sus derechos, dentro de los destinatarios de las medidas y garantías de prevención, protección y seguridad que ofrece el sistema. |
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Decreto 893 de 2017 |
Programas con enfoque de desarrollo territorial PDET |
No define qué se entiende por Enfoque Reparador de los PDET. Era preciso que se determinaran en esta norma, criterios que perfilen el alcance del enfoque reparador de mecanismos como los PDET, no solamente porque lo ordena el Acuerdo, sino porque ello garantizaría la no confusión o reemplazado de las medidas de reparación con medidas de política social. |
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Decreto Ley 671 de 2017 Decreto 891 de 2017 |
Proceso de restitución derechos de niños y niñas FARC |
En ambos decretos, se mantiene un lenguaje de situación irregular, se habla de “menores” y se les entiende como “objeto” de medidas y no sujetos partícipes de su proceso de reparación y reincorporación a las comunidades, en contravía con los avances normativos y jurisprudenciales en la materia. |
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Decreto 890 de 2017 |
Plan naciónal de construcción de vivienda rural |
Omite incluir a las víctimas del conflicto armado como sujetos prioritarios en el acceso a subsidios y soluciónes de vivienda rural tal como se establece en el punto 1.3.2.3 del Acuerdo. |
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Decreto 883 de 2017 |
Inclusión proyectos mineros/hidrocarburos en "pago de obras por impuestos" |
El Decreto elimina la exclusión contenida en la Ley 1819 de 2016 (reforma tributaria) de las empresas de hidrocarburos y de minería del mecanismo excepciónal de pago de impuestos por medio de obras públicas dentro de las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC): un auténtico privilegio tributario en favor de particulares, el cual debe analizarse en el contexto de actuación de este tipo de empresas, por cuanto puede afectar el derecho a la verdad de las víctimas cuyo desplazamiento forzado o despojo, se llevaron a cabo en contextos de incremento de actividades extractivas, en algunos casos la restitución de tierras donde la presencia minera se presenta como factor que impide el acceso a la justicia de las víctimas, y la integralidad de la reparación al contribuir a generar confusiónes sobre el enfoque reparador de los PDET, el enfoque territorial de los planes de reparación colectiva especialmente en medidas asociadas a la reconstrucción de infraestructuras comunitarias y acceso a servicios públicos. |
* Este artículo se basa en el proceso de incidencia de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) sobre la implementación del Acuerdo de Paz ante el Congreso de la República y la Corte Constitucional.
**Director General de Codhes.
***Coordinador de Incidencia Jurídica de Codhes.
