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El congreso, las reformas y los cambios de verdad

Escrito por Rodolfo Arango
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Rodolfo_ArangoLa deslegitimación del Congreso es el síntoma, no la enfermedad. Y los remedios, en materia de reforma política, pasan por cuatro factores: las reformas coyunturales, las estructurales, la materia de la reforma y las vías para hacerla, dice Rodolfo Arango.

Rodolfo Arango

El Congreso de la República está cuestionado en su legitimidad. Treinta y dos de sus miembros están detenidos, dos de ellos condenados penalmente. Más de sesenta congresistas son investigados por vínculos con los grupos armados irregulares. Los últimos puntillazos a la credibilidad del Congreso involucran el hundimiento de la reforma política que incluía la sanción a los partidos de la “silla vacía” y la forma criminal como fue aprobada la reforma constitucional para permitir la reelección presidencial. Votos por puestos y/o plata. Tal parece el resumen de la forma de hacer política en Colombia. Hoy el Congreso cuenta con una opinión favorable de solo el 31 por ciento.

La actual mácula de corrupción política consiste en el apoyo paramilitar a candidatos al Congreso. En las elecciones para corporaciones públicas y presidente en 1994 lo había sido la financiación de las campañas políticas por las mafias del narcotráfico. Pero el problema es más profundo que la presencia de paras y narcos en el máximo órgano de representación política. Tiene que ver con el circuito de dinero y poder en el país. El sistema de representación política está viciado. Quien no cuente con altos ingresos económicos no tiene posibilidades de actuar y decidir a nombre de otros. El alto costo de la actividad política restringe el acceso al Congreso y favorece el ingreso de dineros calientes a las campañas electorales.

Intentos de reforma

El Constituyente de 1991 pretendió combatir las empresas electorales, la politiquería y el clientelismo mediante la eliminación de los suplentes de los congresistas para casos de su falta temporal o definitiva. No obstante, la clase política rápidamente derogó la reforma y mediante acto legislativo número 3 de 1993 reintrodujo la figura de las suplencias para faltas temporales. El propio Congreso reestableció así la posibilidad de pactos entre candidatos para repartirse los beneficios de una palomita como congresista para gozar, entre otras cosas, de una buena pensión.

La presión de la opinión pública exigiendo una reforma a las reglas políticas y electorales ya se dejó sentir hace unos años. El acto legislativo numero 1 de 2003 buscó fortalecer, disciplinar y dar mayor representatividad a los partidos políticos mediante la introducción del umbral, la lista única, la cifra repartidora o la opción del voto preferente, entre otros.

-Umbral. Con el fin de evitar las microempresas electorales se adoptó el umbral del 2% de los votos sufragados para acceder al Senado de la República o del 50% del cuociente electoral (o sea el resultado matemático de dividir el número de votos válidos por el número de curules a proveer) para acceder a las demás corporaciones públicas.

-Lista única. También se redujo en número de partidos y movimientos políticos mediante la exigencia de conformar listas únicas de candidatos para las diferentes corporaciones, con lo cual se impide la práctica de repartir avales a personas ajenas a dichas agrupaciones o apoyar diversas listas a una misma corporación.

-Cifra repartidora. Se adoptó igualmente un sistema de asignación de curules para reemplazar el sistema de cuociente y residuo electorales, de forma que se respete una mayor proporcionalidad en la representación, sesgada por la posibilidad que multiplicidad de personas ingresaran con votaciones insignificantes al congreso por efecto una votación residual no representativa del electorado.

– Voto preferente. No obstante todos estos cambios, la politiquería logró neutralizar la reforma mediante la aprobación del voto preferente. Bajo el argumento de evitar la dictadura del bolígrafo al momento de conformar el orden de la lista única, se permite al elector preferir uno de los nombres de la lista, de forma que ésta se reordena según los votos recibidos por cada uno de ellos. Se mantiene así el personalismo y el poder electoral individual en contravía de la disciplina de partido. Los caciques electorales pueden ofrecer al partido o movimiento el apoyo de sus clientelas a cambio de ser incluidos en la lista única y no a la inversa, o sea, el partido otorgar a sus mejores hombres y mujeres la posibilidad de ocupar un lugar de privilegio en la lista con mayores probabilidades de elección.

La insuficiencia de la reforma política de 2003 se hizo evidente con la deslegitimación del actual congreso. Partidos y movimientos políticos no pudieron o no quisieron impedir el apoyo de grupos armados ilegales para ganar las elecciones de 2002 y 2006. El sistema de las suplencias permitió el fácil reemplazo de los congresistas detenidos por personas que les seguían en lista y, en muchos casos, se habían favorecido igualmente de la acción de los grupos armados ilegales.

La reforma recientemente hundida

El reciente hundimiento del proyecto de reforma política en el séptimo de ocho debates constituye el último capítulo de la reforma constitucional al Congreso de la República. Liberales, polistas y partidos o movimientos de la coalición de gobierno, ante la presión ciudadana, habían aprobado la sanción de la “silla vacía” a los congresistas que hubieran sido privados de la libertad por nexos con grupos armados ilegales. Se trataba de una medida precautelar, común en el caso de investigaciones disciplinarias seguidas a otros funcionarios públicos, mediante la cual el congresista sería separado temporalmente del cargo y su curul permanecería vacante mientras estuviera detenido. En caso de condena, el partido o movimiento político perdería definitivamente la curul.

La anterior no era la reforma estructural que requiere el país en materia política. Se trataba de la adopción de medidas correctivas de carácter urgente, no modificaciones de largo plazo a las reglas del juego político. Pero la urgencia de sanciones por vínculos non santos entre congresistas y paramilitares no bastó para que el Congreso, cuestionado y maltrecho, lograra aprobar el régimen de sanciones sometido a su discusión. El 10 de junio pasado venció el término legal para aprobar la reforma constitucional. La razón aducida por el entonces Ministro del Interior y de Justicia para no apoyar la reforma fue sencillamente que el Gobierno no estaba dispuesto a perder sus mayorías en el Congreso, tan necesarias para la aprobación de una segunda reelección.

En este contexto es importante distinguir en materia de reforma política cuatro factores: las reformas coyunturales, las reformas estructurales, la materia de la reforma y las posibles vías para llevarla a cabo.

Reformas coyunturales

El fracasado proyecto de reforma incluía la pérdida de la personería jurídica para los partidos políticos cuando el 50 por ciento de sus miembros hubieran sido condenados por pertenecer a grupos armados ilegales. El proyecto no extendía la sanción a los movimientos políticos cuando se encontraran en igual situación, lo que despertaba sospechas de favorecimiento a estas agrupaciones. Los partidos políticos que perdieran la curul por condena definitiva debían rembolsar los dineros recibidos por la reposición de votos. Finalmente el proyecto de reforma elevaba el umbral para acceder al Congreso del dos al tres por ciento para las elecciones de 2010 y al cinco por ciento para el 2014, con lo cual se buscaba hacer más exigente y controlado el acceso de nuevos partidos y movimientos a la política, a costa de castigar a las agrupaciones cívicas y políticas nacientes.

Las diversas reformas al sistema político realizadas a la Constitución de 1991 han sido coyunturales. La reintroducción de las suplencias, la moción de censura contra los ministros aprobada por cualquiera de las dos cámaras o la reelección presidencial obedecieron a intereses políticos concretos del momento. Sin lugar a dudas la posibilidad de reelegir al Presidente de la República, rompió el equilibrio entre poderes, aumentando los peligros de una concentración excesiva del poder en manos del ejecutivo, lo cual se hace palmario en su acrecentada capacidad nominadora de altos cargos del Estado en el Banco de la República, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo o la Comisión Nacional de Televisión, entre otros. No obstante, a nivel del Congreso el sistema de representación política ha permanecido intocado. Los cambios introducidos han sido meramente episódicos, sin involucrar la ciudadanía y la representación política como tal.

Reformas estructurales

Las reformas estructurales al sistema político suponen la voluntad de luchar contra los grandes males de la política en el país: el clientelismo, la corrupción y la exclusión social.

El clientelismo surge de ciudadanos no libres, dependientes económicamente. Ciudadanos que venden su voto por comida, tejas, puestos, oportunidades o, incluso, por salvar la vida ante las amenazas. No en vano hasta finales del siglo XIX la ciudadanía plena como condición necesaria para participar en política tenía como condición el gozar de ingresos económicos que aseguraran la independencia del voto.

El clientelismo se alimenta con la contratación estatal. Los grupos económicos financian políticos en búsqueda de asegurar sus intereses e inversiones. El pragmatismo político llama a tales pactos ¡el derecho a gobernar con los amigos, no con los enemigos! Se presenta así una distorsión tanto de la política republicana como de la libertad económica. Mientras que la primera se pone al servicio de los intereses particulares y deja de lado el bien común de la sociedad, la segunda termina por pagar “impuestos adicionales” de protección política para tener acceso efectivo a las oportunidades económicos generadas por las actividades estatales.

A la sumisión económica de los pseudo-ciudadanos se suma la concepción del Estado “botín”: quien accede al poder, se reparte el “ponqué”. En esta concepción, la corrupción campea. Plata y puestos, proyectos de desarrollo y cargos en la administración pública, son entregados por el primer mandatario como gracias divinas. Los realistas de la política llaman a tales prácticas la manera de hacer política en todas partes del mundo. Esconden bajo su sarcasmo la salida a la corrupción generalizada: la profesionalización de la función pública y su independencia del poder político; la participación efectiva de la población en la expedición de leyes que regulen, democráticamente y con fundamento en razones objetivas, previa una deliberación amplia y suficiente, la distribución de los beneficios y las cargas en la sociedad.

La manifestación más sofisticada de la corrupción política hoy en día en el país tiene lugar bajo la forma del “Estado comunitario”. Los Concejos comunales que celebra semanalmente el presidente Uribe reemplazan los mecanismos de gobierno local y regional por el reparto de recursos públicos por parte del primer mandatario a la manera de gracias reales. Al populismo presidencial se suma el programa de giros mensuales a millones de “familias en acción”, programa presidencial que reparte dineros a diestra y siniestra con la vista puesta en reelecciones futuras. El descaro presidencial ha llegado al extremo de ordenar recientemente el reajuste de cien mil pesos a todos los servidores públicos –con posterioridad al reajuste anual de salarios en el sector público– bajo el falaz argumento de repartir los beneficios de un presunto bienestar económico. En el caso de las madres comunitarias, el aumento de sus mesadas fue precedido incluso de la advertencia presidencial de no votar por candidatos contrarios a la política de seguridad democráctica del gobierno.

La exclusión social limita e impide una adecuada representación política. La pobreza, la desigualdad económica, la ausencia de un ingreso fijo y digno, la estructura de la tenencia de la tierra, el inequitativo sistema tributario que premia a quien tiene patrimonio y castiga al asalariado, el arcaico régimen de renta para la propiedad rural, los subsidios y exenciones al gran capital, entre otros factores, contribuyen a la marginación de millones de personas y a su apatía política. La persecución contra sindicalistas, el desplazamiento de campesinos por la violencia, las amenazas contra el periodismo y el pensamiento libre, disuaden a sectores emergentes y progresistas de una participación activa en las elecciones.

La más crasa sumisión de los súbditos a los barones electorales, antes hacendados y hoy en día narcotraficantes o guerrilleros, se presenta por la estructura de tenencia de tierras en los campos colombianos. El gamonalismo político se perpetúa en el tiempo. Las caudas electorales son seducidas por las promesas de apoyo económico, protección personal y acceso a la administración. La apropiación de los entes prestadores de salud por parte de políticos regionales, la captura de las rentas departamentales y municipales procedentes de las transferencias y el derroche de las regalías procedentes de la explotación petrolera y minera alimentan las relaciones de subordinación, como si de monarcas y súbditos se tratara.

Materia de reforma política sustancial

Ante tan desolador panorama, no obstante, es posible pensar en reformas de fondo al sistema político para avanzar hacia una democracia deliberativa y participativa que supere lo meramente formal. El proceso político y electoral debe formularse para una sociedad aquejada por la influencia de los dineros del narcotráfico. Las soluciones a proponer deben ser directamente proporcionales a las amenazas que se ciernen sobre la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Las reformas incluyen factores culturales y políticos, una mayor participación política y un mejor diseño institucional.

Factores culturales y políticos

– La reforma estructural a la política está vinculada con factores culturales. La división del país en seis grandes regiones político culturales, con su propio legislativo, como entidades territoriales con autonomía política y administrativa, es una alternativa al centralismo y el abandono de las regiones. Mediante un sistema de transferencias económicas de las regiones pudientes a las más deprimidas puede favorecerse una mayor y mejor distribución del ingreso, así como el desarrollo de zonas olvidadas del país. La representación política de las entidades territoriales dejaría de estar segmentada entre los 32 departamentos del país, aumentando el poder político de las diferentes regiones.

– Una de las reformas de mayor calado e importancia para asegurar la equidad y la transparencia del proceso político incluye la eliminación de las erogaciones graciosas a los electores por parte del ejecutivo –como ayudas dinerarias, partidas presupuestales, créditos especiales, subsidios o exenciones– y su sustitución por el establecimiento de una política de Estado regulada en la ley según criterios objetivos y razonables para asegurar una ciudadanía social autónoma y plena. Ella debe significar la satisfacción del derecho al mínimo vital que permita una efectiva participación de los ciudadanos en la vida política.

Mayor participación política

– El sistema electoral exige respetar el principio de equidad entre los diferentes competidores en la arena política. La no representación en el Consejo Nacional Electoral de todos los partidos políticos, en particular de la oposición, atenta contra la igualdad. Se requiere además del establecimiento de funcionarios de carrera en las Registradurías, tanto a nivel nacional como regional y local, de forma que el proceso político y electoral ofrezca plenas garantías a las diversas agrupaciones políticas.

– La participación de todos los partidos en los organismos políticos estatales como la Comisión Nacional de Televisión, los organismos de control y el Tribunal Electoral debe establecerse para garantizar la imparcialidad en la competencia por acceder al poder político.

– El acceso a los canales privados de radio y televisión debe ser reglado por el Estado en condiciones de estricta igualdad en tiempo y calidad del uso del espacio electromagnético, que es un bien público de la Nación. La regulación igualitaria de los espacios en los medios de comunicación se facilita mediante la limitación temporal de duración de las campañas políticas.

Mejor diseño institucional

– La circunscripción nacional para acceder al Senado de la República, pese a haber significado la preponderancia de una cámara alta con personalidades de amplio reconocimiento en el país, se ha venido deteriorando por el ingreso de los dineros ilícitos en la política. Los votos para elegir senadores oriundos de determinadas regiones provienen de los más diversos rincones del país, haciendo del control sobre los apoyos políticos algo difuso. Además, departamentos del país que no lograron elegir miembros para el Senado perdieron la representación política en la Cámara Alta. Se hace imperioso devolverle a las diversas regiones del país su representación en ambas cámaras legislativas.

– El aumento del umbral al 5 por ciento es aconsejable a mediano plazo, siempre y cuando se asegure la democratización interna de los partidos políticos. Con tal fin deben hacerse obligatorias las consultas internas para escoger candidatos a incluir en la lista única de cada partido y para determinar el orden de sus integrantes. Los movimientos políticos nacientes deben ser respaldados por firmas equivalentes al 2 por ciento para acceder por primera vez a corporaciones, pero alcanzar el 5 por ciento en la siguiente elección para poder subsistir como partido. El voto preferente debe ser eliminado.

– La influencia de los dineros ilícitos en la política exigen una medida radical y esforzada consistente en la financiación estatal del cien por ciento de las campañas electorales. La cancelación de los recursos económicos puede hacerse por el 60 por ciento anticipado con garantías de seriedad, y el otro cuarenta por ciento mediante la reposición de votos si se supera el umbral y se han elegido democráticamente los candidatos de los partidos.

– Es imperiosa la prohibición absoluta de financiación privada de las campañas políticas, so pena de pérdida de la personería jurídica del partido en caso de infracción de la norma. Esta medida, aunque radical, beneficia el control de los dineros que fluyen al proceso electoral y lo distorsionan, fomentando luego la corrupción por vía de la entrega de puestos y contratos.

– Por último, la reforma al sistema de sanciones por criminalidad es igualmente imperativa. Ella justifica la suspensión de la curul por cualquier delito, no sólo por vínculos con grupos armados ilegales. La pérdida de la curul por condena penal, sin desmedro de la pérdida de investidura, debe ampliarse para la comisión de cualquier tipo de delitos. Lo mismo cabe defender respecto de la devolución por parte del partido político de los dineros producto de reposición de votos cuando se produzca una condena penal definitiva de un congresista.  La pérdida de la personería jurídica de los partidos políticos debe proceder cuando un 35 por ciento de sus miembros sea condenado penalmente por cualquier delito.

Procedimiento de reforma

Según la envergadura de la reforma sustancial, sea estructural o coyuntural, el mecanismo de reforma varía.

Las reformas tendientes al establecimiento de un régimen político regional de autonomías exigirían la convocatoria a una asamblea nacional constitucional con temario y tiempo de sesiones definido. Aun cuando una reforma política de este carácter puede llevarse a cabo mediante referendo, lo cierto es que la deliberación previa de constituyentes es altamente recomendable para explorar alternativas y socializar el alcance de una reforma de esa magnitud. Lo mismo es predicable de reformas a la circunscripción nacional para el Senado de la República o a las circunscripciones especiales para minorías políticas.

Las reformas coyunturales que pretenden establecer un sistema de sanciones efectivas por la comisión de delitos por parte de los congresistas pueden ser tramitadas por acto legislativo. En caso de fracaso de los propósitos de dignificación de la política es concebible el recurrir a un referendo derogatorio o aprobatorio, según la materia.

Otras reformas políticas que den adecuada participación a todos los partidos políticos en los organismos electorales, de control, de televisión o con funciones judiciales en lo electoral podrían tramitarse por vía de ley ordinaria. Incluso la prohibición absoluta de la financiación privada de campañas políticas –sea en dinero o en especie– podría no necesitar de reforma constitucional. Muchas de estas reformas podrían incluso aprobarse por vía de una consulta popular en la cual el Presidente de la República, previa la firma de todos los ministros y la aprobación del Senado de la República, consulte al pueblo si está de acuerdo con la adopción de tales medidas de trascendencia nacional y que no implican reforma constitucional alguna.

La actual comisión de reajuste institucional integrada por siete “notables” nombrados por el gobierno –Humberto de la Calle Lombana, ex Vicepresidente de la República; Dolly Pedraza de Arenas, ex presidenta del Consejo de Estado; Rodrigo Noguera Calderón, ex magistrado; Hugo Palacio Mejía, ex ministro; Vivian Morales Hoyos, ex congresista; Eduardo Montealegre, ex magistrado de la Corte Constitucional, y Carlos Ignacio Jaramillo, ex magistrado de la Corte Suprema– no es propiamente un procedimiento de reforma, sino una iniciativa gubernamental previa a toda reforma por los causes institucionales. En su segunda reunión tal comisión definió los temas de reforma a someter al Congreso el 20 de julio de 2008, los cuales tienen que ver con la justicia electoral, la responsabilidad política de los partidos, el régimen electoral, la financiación de las campañas políticas y el régimen sancionatorio. No obstante, la suerte de la reforma política se hace cada día más incierta ante la nueva propuesta del Presidente consistente en someter a referendo la elección presidencial de 2006, luego del cuestionamiento de la Corte Suprema de Justicia al proceso de reforma constitucional que permitió la reelección.

En resumen

La salud de la democracia no se mide en el grado de popularidad de un gran líder. La calidad y el pluralismo del debate político exigen instituciones políticas fuertes, transparentes e independientes. La principal de ellas es el Congreso de la República, máximo órgano de representación política. Su legitimidad refleja la salud de nuestra democracia. Su deslegitimación es un síntoma de la enfermedad de nuestra sociedad: clientelismo, corrupción y exclusión impiden una adecuada y efectiva representación política.

La urgencia del estado de la república no debe llevarnos a confundir los problemas. Algunos son de índole coyuntural y exigen medidas sancionatorias para desterrar la criminalidad de la política. Otros problemas de fondo requieren, no obstante, de cambios estructurales. Ellos involucran la condición de ciudadano y la garantía de condiciones de igualdad, equidad y moralidad en el proceso político. La estrecha relación entre dinero y política, entre financiación económica y acceso a los órganos de representación, junto con la amenaza de entrada ilegal de dineros lícitos (empresarios) o ilícitos (narcotraficantes) a las campañas electorales, exigen medidas drásticas y excepcionales como las presentadas arriba. Las vías de reforma son igualmente diversas y se adecuan más a unos propósitos que a otros.

Una verdadera reforma política del sistema de representación requiere ante todo la institucionalización de una ciudadanía social autónoma y de partidos políticos serios, modernos, democráticos y responsables. Las anteriores razones públicas pretenden alimentar el debate. Por fortuna mucho puede aún ser mejorado en las prácticas y la tradición política del país. Una democracia deliberativa requiere una opinión pública activa y reflexiva que debata críticamente lo que conviene y es justo para el bienestar y la estabilidad de la comunidad.

 

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