Esteban Hoyos - Silvia Serrano, autor en Razón Pública
Foto: Facebook: Procuraduría General de la Nación

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Petro se negó a aceptar la suspensión del alcalde de Riohacha por orden de la procuradora Cabello. ¿Tiene razón? ¿Qué pasó con la orden de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?

Silvia Serrano Guzmán* y Esteban Hoyos Ceballos**

El choque

A finales de julio hubo un choque entre la procuradora, Margarita Cabello, y Gustavo Petro.

La razón es que la Procuraduría General de la Nación le impuso una medida cautelar de suspensión provisional al alcalde de Riohacha en el marco de un proceso disciplinario por presuntas irregularidades en el trámite y aprobación del proyecto de inversión para expandir las redes de alcantarillado de la ciudad.

Por su parte, el presidente se negó a ejecutar dicha medida invocando la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En medio de esto, hay una antigua discusión de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

Conviene recordar que en 2020, la Corte IDH condenó al Estado colombiano por la destitución e inhabilitación del ahora presidente y determinó que tales sanciones a funcionarios de elección popular sólo pueden imponerse por un juez competente en proceso penal conforme al artículo 23.2 de la Convención. La Corte IDH ordenó que el Estado colombiano reformara su ordenamiento interno para cumplir la Convención. A esto se le conoce como adecuación normativa.

A partir de esto, surgen tres grandes preguntas.

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¿El Estado colombiano cumplió lo ordenado por la Corte IDH?

No, el Estado no ha cumplido.

En 2021, el Congreso aprobó la Ley 2094. La procuradora Cabello dijo erróneamente que la ley cumplía con la sentencia de la Corte IDH. Pero esa afirmación no se sostiene porque dicha ley tiene las mismas potestades en cabeza de la Procuraduría que no es juez competente en proceso penal. La Corte IDH dijo mediante Resolución de 2021 que esta ley no cumplía con su sentencia.

Lo primero que habría que preguntarse es si la Convención y la sentencia de la Corte IDH se aplican a las suspensiones, aunque las sanciones analizadas fueron las de destitución e inhabilitación.

Después, en 2023, la Corte Constitucional se pronunció sobre la Ley 2094 y dejó claro que la Procuraduría no ejerce funciones jurisdiccionales. Además, la mayoría de la Corte señaló que la revisión del Consejo de Estado de las decisiones de la Procuraduría era suficiente. Los magistrados parcialmente disidentes adoptaron la posición de que sería suficiente la reserva judicial en la vía contencioso-administrativa y no sólo mediante recurso de revisión como determinó la mayoría. En otras palabras, esta decisión estaría a cargo de un juez administrativo.

Algunas personas coinciden con esto, pues la Convención necesita garantías asimilables a las de un proceso penal. También indican que la Convención no establece “juez penal” sino “condena por juez competente en proceso penal”.

Según el sentido corriente de los términos —criterio primario de interpretación de los tratados—, consideramos que es difícil justificar que un juez penal sea distinto de un juez competente en proceso penal. Eso no significa que la Corte IDH no pudo realizar una interpretación más allá de la literal, por ejemplo, una interpretación que le permita analizar el artículo 23.2 de la Convención acorde con la disposición genérica que admite restricciones en el ejercicio de los derechos.

Este es un debate importante que lleva a preguntarnos qué está detrás de la formulación “juez competente en proceso penal”. La explicación más sencilla es que este tipo de sanciones deben ser impuestas en un proceso que ofrezca las mayores garantías procesales. Esta razón es importante pero no explica la parte del “proceso penal”.

Idealmente, la Corte Interamericana tendría que haber brindado estas explicaciones. Pero evadió la motivación amparada por la literalidad de la norma. Creemos que el punto tiene que ver con que la Convención se preocupa porque las sanciones no puedan imponerse por cualquier conducta ni como instrumento de persecución política, además de las garantías procesales.

Esto no implica que todas las faltas disciplinarias se conviertan en delitos. Se trata de asegurar que las sanciones que interfieren severamente en la democracia y en los derechos políticos sean por hechos muy graves.

En paralelo, el Consejo de Estado ha inaplicado la Ley 2094 de 2021 al considerar que no es juez competente en proceso penal y que con ella se incumplen la Convención, las órdenes de la Corte Interamericana y el ordenamiento jurídico interno.

Así, mientras se sigue incumpliendo la sentencia de la Corte IDH, se agravan las consecuencias de dicho incumplimiento. Esto no es conveniente porque afecta al Estado de Derecho. Por eso, la adecuación normativa debe ser la prioridad y el presidente Petro está facultado constitucionalmente para promoverla. Un tema pendiente es si es necesaria una reforma constitucional o si sería suficiente una reforma legal. En todo caso, resulta difícil comprender por qué el gobierno no ha impulsado la reforma.

¿Tiene razón Petro al negarse a ejecutar la suspensión?

Esta es una pregunta complicada.

Lo primero que habría que preguntarse es si la Convención y la sentencia de la Corte IDH se aplican a las suspensiones, aunque las sanciones analizadas fueron las de destitución e inhabilitación. En un artículo anterior planteamos que esto no es tan automático y que puede depender de varios factores. Por ejemplo, si es una medida cautelar en un proceso disciplinario que sólo puede culminar con la destitución o inhabilitación, la extrapolación parece más clara. También cuando el plazo de la suspensión es irrazonable o pueda ser una destitución de facto por su duración.

Sin embargo, ante la incertidumbre razonable y como medida transitoria mientras se logra el cambio normativo, la negativa a ejecutar las decisiones de la Procuraduría puede entenderse como un choque necesario mientras dicha institución persista en violar la Convención y desconocer la sentencia de la Corte IDH.

La decisión del presidente parece ser un esfuerzo de buena fe de hacer lo que esté a su alcance para evitar la repetición de las violaciones de las que él mismo fue víctima y dar cumplimiento a la sentencia interamericana.

¿Qué papel tiene la Corte IDH?

La Corte IDH tiene un papel esencial en el cumplimiento de sus sentencias y esta no es la primera vez que se ha visto enfrentada a bloqueos en esta etapa. Por ejemplo, en el caso Artavia Murillo contra Costa Rica, el cumplimiento parecía imposible por los obstáculos en los poderes legislativo y judicial de ese país. Esto dio lugar a una audiencia pública y a una resolución particularmente creativa.

Foto: Facebook: Gustavo Petro - La decisión del presidente de negarse a ejecutar la medida de la Procuraduría parece un esfuerzo de buena fe para evitar la repetición de las violaciones de las que él mismo fue víctima.

lo importante para la democracia es que nadie sea suspendido o sancionado severamente por sus ideas políticas, sino por conductas realmente graves y con las mayores garantías procesales.

La Corte IDH puede repetir esta fórmula en el caso Petro, adaptada al contexto específico. Además, puede aprovechar para aclarar si la formulación “juez competente en proceso penal” implica necesariamente juez penal o serían aceptables otras manifestaciones del poder punitivo siempre que sean impuestas por un juez competente y con las garantías de un proceso penal. Igualmente, la Corte IDH podría aclarar si la adecuación normativa ordenada alcanza a las suspensiones.

La función consultiva también podría ser importante pues la decisión de la Corte IDH ha causado críticas y suscitado algunas preguntas. Entre ellas: ¿qué hacer con la pérdida de investidura? ¿Cómo tramitar los juicios políticos cuando no hay delito?

La Corte IDH nos debe estas y otras respuestas. Pero la solución no es llamar a la desobediencia de una decisión de obligatorio cumplimiento. Lo más razonable es que las críticas a las debilidades argumentativas de la decisión y sus implicaciones sean tramitadas en el propio proceso de supervisión de sentencia mediante posibles modulaciones a las reparaciones ordenadas en el caso concreto y mediante interpretaciones aclaratorias más generales que podrían lograrse a través de la función consultiva.

Con esto también se promueve que la Corte IDH sea la que contribuya a ofrecer respuestas frente a los problemas que ayudó a crear. Estas salidas son menos riesgosas que permitir que los Estados decidan las sentencias que se pueden cumplir o no, según su criterio.

Una posible solución

Proponemos una solución con varios componentes:

  1. Que el gobierno promueva prioritariamente la adecuación normativa necesaria para cumplir la medida de no repetición ordenada por la Corte IDH;
  2. Que el Estado solicite y la Corte IDH convoque a una audiencia pública de supervisión de sentencia;
  3. Que, el Estado colombiano le solicite a la Corte IDH un pronunciamiento sobre si la medida de no repetición se aplica a las suspensiones de funcionarios y si la formulación “juez competente en proceso penal” es equivalente o no a “juez penal”, en el marco de dicho proceso de supervisión;
  4. Que la Corte IDH adopte una resolución en la que aborde tanto el bloqueo institucional como las anteriores consultas; y
  5. Que el Estado colombiano le solicite a la Corte IDH una opinión consultiva para resolver las dudas más generales que persisten sobre el alcance del artículo 23.2 de la Convención.

En este momento en que los sectores alternativos están en el poder, las normas deben ajustarse con miras a dar garantías a todas las bancadas políticas. No siempre se estará en esta posición y lo importante para la democracia es que nadie sea suspendido o sancionado severamente por sus ideas políticas, sino por conductas realmente graves y con las mayores garantías procesales.

El Estado colombiano como un todo debe cumplir lo ordenado por la Corte IDH. El presidente Petro y su coalición en el Congreso tienen además un deber jurídico y moral de hacer todo lo que esté a su alcance para cumplir con la sentencia que protegió sus derechos políticos.

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Esteban Hoyos - Silvia Serrano

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Esteban Hoyos - Silvia Serrano

*Abogada, experta en derecho internacional de los DDHH, directora asociada en el Instituto O´Neill para el Derecho y la Salud Nacional y Global y profesora de la Universidad de Georgetown. @silviajserranog.
**Profesor de derecho constitucional y decano de la escuela de derecho de la Universidad EAFIT. @ehoyosce.

Foto: Facebook: Procuraduría General de la Nación - Margarita Cabello

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Los alcaldes de Medellín e Ibagué fueron suspendidos en un proceso en el que se investiga su intervención en política, pero la procuradora
Margarita Cabello no reacciona de forma comparable cuando el presidente o el general Zapateiro critican o defienden a ciertos candidatos. ¿Cuáles son los debates relevantes y las posibles consecuencias?

Silvia Serrano Guzmán* y Esteban Hoyos Ceballos**

El debate

La semana pasada se conoció la decisión de la Procuraduría General de la Nación de suspender provisionalmente a los alcaldes de Medellín e Ibagué.

La decisión se tomó en el marco de unos procesos disciplinarios donde la Procuraduría investiga si los funcionarios violaron el artículo 60 del Código General Disciplinario —la Ley 1952 de 2019— que tipifica como falta gravísima la intervención en política y, de manera concreta, usar el cargo para participar en las actividades de las bancadas o en las controversias políticas.

La controversia radica en que la decisión de la Procuraduría frente a los alcaldes no es todavía una sanción sino una medida provisional en el marco de un proceso disciplinario y en que hasta ahora se trata de una suspensión y no de una destitución o inhabilitación como pasó en el caso Petro.

La decisión de la Procuraduría ha sido muy cuestionada y plantea al menos dos debates:

  • El primero, es si entra en tensión con decisiones previas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
  • Y el segundo, es si constituye un uso arbitrario y selectivo del poder disciplinario por parte de la Procuraduría, considerando que ha guardado silencio frente a otros funcionarios que han intervenido en la contienda electoral —incluido el presidente de la República—.

Dicho esto, ¿cuál es el alcance de las decisiones de la Corte IDH y cómo se relacionan con las suspensiones?, ¿cuáles son las posibles consecuencias de una destitución o inhabilitación en estos procesos disciplinarios? y ¿existen elementos para afirmar que hubo un uso selectivo y arbitrario del poder disciplinario? ¿qué implicaciones tiene en la confianza ciudadana en las instituciones, en particular, en los órganos de control?

El alcance de las decisiones de la Corte IDH

Ante la confusión que han provocado las suspensiones y ante la duda sobre si violan los derechos políticos a la luz de lo que decidió la Corte IDH en los casos Petro Urrego y López Mendoza, empecemos por recordar qué fue lo que se decidió en esos casos.

En ambas decisiones la Corte interpretó el alcance del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) indicando que únicamente un juez penal —y no un funcionario administrativo— puede imponer las sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios de elección popular.

Aunque no cabe hacer una extensión automática y no razonada de esos casos a medidas de suspensión, consideramos que dicha extensión sí puede ser una interpretación razonable. La viabilidad de esa interpretación depende de si en un caso concreto los efectos de la suspensión en los derechos políticos son equiparables a los de las de una destitución o inhabilitación.

La decisión de la Procuraduría frente a los alcaldes no es todavía una sanción sino una medida provisional en el marco de un proceso disciplinario.

Un criterio para evaluar esos efectos es el de temporalidad. Si la suspensión y sus prórrogas se imponen por un periodo significativo que implique que el funcionario electo no pueda cumplir parte importante de su mandato, cabría sostener que los efectos son similares tanto en la dimensión individual —el funcionario— como en la colectiva —sus electores— de los derechos políticos.

Otro criterio es la naturaleza del proceso en el que se imponen. En este caso, al tratarse de una posible falta gravísima, las sanciones que procederían según el Código General Disciplinario son las de destitución o inhabilitación. Por lo tanto, las suspensiones pretenden “proteger” un posible resultado que, en todo caso, si termina en sanción, va a ser contrario a la CADH. Esta es una seria razón para pensar que la medida provisoria sí entra en tensión con lo resuelto en los casos López Mendoza y Petro Urrego.

En resumen, no estamos de acuerdo con la extensión automática y no razonada de los casos anteriores a la situación actual, pero tampoco coincidimos con quienes dicen que los casos no son comparables y, por ello, la actuación de la Procuraduría fue compatible con la CADH. Pensamos que los anteriores criterios pueden informar de mejor manera el debate y, sobre todo, servir a los jueces de tutela que conocerán de esta controversia en las próximas semanas.

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Las posibles consecuencias

Pero más allá de esa discusión, es claro que, si los procesos culminan con una destitución o una inhabilitación, Colombia violaría la CADH nuevamente y esta vez con claro conocimiento de causa.

En ese sentido, su responsabilidad internacional podría ser exigida ante el sistema interamericano, si los mecanismos nacionales no actúan con celeridad y efectividad para revertir la situación. Además, se habilitaría el uso de las medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como ocurrió en el caso Petro —un mecanismo para evitar que se materialicen graves e irreparables daños a los derechos—.

Para cualquier funcionario estatal responsable, esto debería ser motivo de preocupación. Pero parece no ser el caso de la Procuradora Cabello. Al contrario, en el video donde anuncia las suspensiones, se refirió abiertamente a sus facultades de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, que es precisamente lo que prohíbe la CADH. Con esto dejó claro que no tiene interés en cumplir las obligaciones internacionales de Colombia en materia de derechos humanos.

El uso selectivo y arbitrario del poder disciplinario

La concepción del gobierno Duque sobre su relación con los órganos de control ha sido muy problemática durante estos cuatro años. En particular, porque Duque ha incidido directamente en la elección de grandes aliados como cabezas de estos órganos de control. Estos aliados van desde amigos personales hasta ex altos funcionarios que fueron sus subordinados antes del nombramiento.

Esta situación ha llevado a plantear dudas razonables acerca de la independencia e imparcialidad de funcionarios como el fiscal Francisco Barbosa o la procuradora Margarita Cabello para cumplir con las funciones propias de su cargo. Esto es especialmente grave puesto que ellos tienen en sus manos nada menos que el poder punitivo del Estado, tanto penal como disciplinario.

En esta contienda electoral, estas dudas se han confirmado ante la evidente intervención del presidente en el debate electoral aludiendo en su discurso, de forma directa, a las propuestas de alguno de los candidatos.

Si los procesos culminan con una destitución o una inhabilitación, Colombia violaría la CADH nuevamente y esta vez con claro conocimiento de causa.

De igual forma, los trinos del general Zapateiro —supuestamente en defensa del honor militar— frente a unas declaraciones del candidato Petro, constituyeron una clara intervención en la campaña, desconociendo la Constitución y la ley disciplinaria. La Procuradora no respondió de manera tan severa ni en lo jurídico ni en lo comunicacional (con un video y una suspensión) frente a esta actuación pese a que Zapateiro, a diferencia de Duque, es un sujeto disciplinable por parte de la Procuraduría.

Esta actuación selectiva definitivamente produce malestar y mina la confianza ciudadana en los órganos de control encargados de vigilar el cumplimiento de la Constitución. Por su parte, algunos de los disciplinados, que también han cruzado líneas e infringido la ley con sus actuaciones, alegan persecución y llaman a incumplir las decisiones de los órganos de control. Estamos frente a un círculo vicioso y perverso.

la suspensión de alcaldes en colombia
Foto: Facebook: Daniel Quintero - Colombia violaría —nuevamente y esta vez a sabiendas— la CADH, y su responsabilidad internacional podría ser exigida ante el sistema interamericano.

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Lo que viene

Hay dos cuestiones que podrían contribuir a aclarar el panorama de esta delicada situación hacia el futuro.

Una primera será la decisión de la Corte sobre la constitucionalidad de la ley 2094 de 2021 aprobada por el Congreso para supuestamente dar cumplimiento a la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego.

Como varios hemos apuntado, esta ley tiene problemas de constitucionalidad y convencionalidad pues en vez de dar cumplimiento a la decisión de la Corte IDH, el Congreso, a instancias de la Procuraduría y el apoyo del gobierno, decidió mejorar las facultades jurisdiccionales de aquella. Esto se hizo con el propósito de mantener las mismas potestades que produjeron la responsabilidad internacional y va en contra del sentido más básico del fallo. Además, se aumentó su nómina para supuestamente dar cumplimiento a una orden inexistente en el fallo.

La segunda cuestión, de la que tendrá que ocuparse el próximo Congreso, es expedir la ley estatutaria de que trata el artículo 127 de la Constitución en la que se señalen las condiciones en donde los funcionarios públicos pueden intervenir en el proceso electoral.

Pero mientras esto ocurre, todos los funcionarios públicos —desde el Presidente de la República— deben abstenerse de participar en la contienda electoral y deben cumplir a cabalidad con la Constitución y las leyes.

La Procuraduría, por su parte, debe cumplir las decisiones de la Corte IDH e interpretarlas de buena fe. Contar con funcionarios estatales comprometidos con el Estado de Derecho es a lo mínimo a lo que deberíamos aspirar, pero parece que en el caso de la Procuradora Cabello es casi una utopía.

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Esteban Hoyos - Silvia Serrano

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Esteban Hoyos - Silvia Serrano

*Abogada, experta en derecho internacional de los DDHH, directora asociada en el Instituto O´Neill para el Derecho y la Salud Nacional y Global y profesora de la Universidad de Georgetown. @silviajserranog.
**Profesor de derecho constitucional y decano de la escuela de derecho de la Universidad EAFIT. @ehoyosce.

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