La suspensión de alcaldes y el sistema de controles en jaque
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Foto: Facebook: Procuraduría General de la Nación - Margarita Cabello

La suspensión de alcaldes y el sistema de controles en jaque

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Los alcaldes de Medellín e Ibagué fueron suspendidos en un proceso en el que se investiga su intervención en política, pero la procuradora
Margarita Cabello no reacciona de forma comparable cuando el presidente o el general Zapateiro critican o defienden a ciertos candidatos. ¿Cuáles son los debates relevantes y las posibles consecuencias?

Silvia Serrano Guzmán* y Esteban Hoyos Ceballos**

El debate

La semana pasada se conoció la decisión de la Procuraduría General de la Nación de suspender provisionalmente a los alcaldes de Medellín e Ibagué.

La decisión se tomó en el marco de unos procesos disciplinarios donde la Procuraduría investiga si los funcionarios violaron el artículo 60 del Código General Disciplinario —la Ley 1952 de 2019— que tipifica como falta gravísima la intervención en política y, de manera concreta, usar el cargo para participar en las actividades de las bancadas o en las controversias políticas.

La controversia radica en que la decisión de la Procuraduría frente a los alcaldes no es todavía una sanción sino una medida provisional en el marco de un proceso disciplinario y en que hasta ahora se trata de una suspensión y no de una destitución o inhabilitación como pasó en el caso Petro.

La decisión de la Procuraduría ha sido muy cuestionada y plantea al menos dos debates:

  • El primero, es si entra en tensión con decisiones previas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
  • Y el segundo, es si constituye un uso arbitrario y selectivo del poder disciplinario por parte de la Procuraduría, considerando que ha guardado silencio frente a otros funcionarios que han intervenido en la contienda electoral —incluido el presidente de la República—.

Dicho esto, ¿cuál es el alcance de las decisiones de la Corte IDH y cómo se relacionan con las suspensiones?, ¿cuáles son las posibles consecuencias de una destitución o inhabilitación en estos procesos disciplinarios? y ¿existen elementos para afirmar que hubo un uso selectivo y arbitrario del poder disciplinario? ¿qué implicaciones tiene en la confianza ciudadana en las instituciones, en particular, en los órganos de control?

El alcance de las decisiones de la Corte IDH

Ante la confusión que han provocado las suspensiones y ante la duda sobre si violan los derechos políticos a la luz de lo que decidió la Corte IDH en los casos Petro Urrego y López Mendoza, empecemos por recordar qué fue lo que se decidió en esos casos.

En ambas decisiones la Corte interpretó el alcance del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) indicando que únicamente un juez penal —y no un funcionario administrativo— puede imponer las sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios de elección popular.

Aunque no cabe hacer una extensión automática y no razonada de esos casos a medidas de suspensión, consideramos que dicha extensión sí puede ser una interpretación razonable. La viabilidad de esa interpretación depende de si en un caso concreto los efectos de la suspensión en los derechos políticos son equiparables a los de las de una destitución o inhabilitación.

La decisión de la Procuraduría frente a los alcaldes no es todavía una sanción sino una medida provisional en el marco de un proceso disciplinario.

Un criterio para evaluar esos efectos es el de temporalidad. Si la suspensión y sus prórrogas se imponen por un periodo significativo que implique que el funcionario electo no pueda cumplir parte importante de su mandato, cabría sostener que los efectos son similares tanto en la dimensión individual —el funcionario— como en la colectiva —sus electores— de los derechos políticos.

Otro criterio es la naturaleza del proceso en el que se imponen. En este caso, al tratarse de una posible falta gravísima, las sanciones que procederían según el Código General Disciplinario son las de destitución o inhabilitación. Por lo tanto, las suspensiones pretenden “proteger” un posible resultado que, en todo caso, si termina en sanción, va a ser contrario a la CADH. Esta es una seria razón para pensar que la medida provisoria sí entra en tensión con lo resuelto en los casos López Mendoza y Petro Urrego.

En resumen, no estamos de acuerdo con la extensión automática y no razonada de los casos anteriores a la situación actual, pero tampoco coincidimos con quienes dicen que los casos no son comparables y, por ello, la actuación de la Procuraduría fue compatible con la CADH. Pensamos que los anteriores criterios pueden informar de mejor manera el debate y, sobre todo, servir a los jueces de tutela que conocerán de esta controversia en las próximas semanas.

Puede leer: La reforma de la Procuraduría no cumple la orden de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Las posibles consecuencias

Pero más allá de esa discusión, es claro que, si los procesos culminan con una destitución o una inhabilitación, Colombia violaría la CADH nuevamente y esta vez con claro conocimiento de causa.

En ese sentido, su responsabilidad internacional podría ser exigida ante el sistema interamericano, si los mecanismos nacionales no actúan con celeridad y efectividad para revertir la situación. Además, se habilitaría el uso de las medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como ocurrió en el caso Petro —un mecanismo para evitar que se materialicen graves e irreparables daños a los derechos—.

Para cualquier funcionario estatal responsable, esto debería ser motivo de preocupación. Pero parece no ser el caso de la Procuradora Cabello. Al contrario, en el video donde anuncia las suspensiones, se refirió abiertamente a sus facultades de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, que es precisamente lo que prohíbe la CADH. Con esto dejó claro que no tiene interés en cumplir las obligaciones internacionales de Colombia en materia de derechos humanos.

El uso selectivo y arbitrario del poder disciplinario

La concepción del gobierno Duque sobre su relación con los órganos de control ha sido muy problemática durante estos cuatro años. En particular, porque Duque ha incidido directamente en la elección de grandes aliados como cabezas de estos órganos de control. Estos aliados van desde amigos personales hasta ex altos funcionarios que fueron sus subordinados antes del nombramiento.

Esta situación ha llevado a plantear dudas razonables acerca de la independencia e imparcialidad de funcionarios como el fiscal Francisco Barbosa o la procuradora Margarita Cabello para cumplir con las funciones propias de su cargo. Esto es especialmente grave puesto que ellos tienen en sus manos nada menos que el poder punitivo del Estado, tanto penal como disciplinario.

En esta contienda electoral, estas dudas se han confirmado ante la evidente intervención del presidente en el debate electoral aludiendo en su discurso, de forma directa, a las propuestas de alguno de los candidatos.

Si los procesos culminan con una destitución o una inhabilitación, Colombia violaría la CADH nuevamente y esta vez con claro conocimiento de causa.

De igual forma, los trinos del general Zapateiro —supuestamente en defensa del honor militar— frente a unas declaraciones del candidato Petro, constituyeron una clara intervención en la campaña, desconociendo la Constitución y la ley disciplinaria. La Procuradora no respondió de manera tan severa ni en lo jurídico ni en lo comunicacional (con un video y una suspensión) frente a esta actuación pese a que Zapateiro, a diferencia de Duque, es un sujeto disciplinable por parte de la Procuraduría.

Esta actuación selectiva definitivamente produce malestar y mina la confianza ciudadana en los órganos de control encargados de vigilar el cumplimiento de la Constitución. Por su parte, algunos de los disciplinados, que también han cruzado líneas e infringido la ley con sus actuaciones, alegan persecución y llaman a incumplir las decisiones de los órganos de control. Estamos frente a un círculo vicioso y perverso.

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Foto: Facebook: Daniel Quintero - Colombia violaría —nuevamente y esta vez a sabiendas— la CADH, y su responsabilidad internacional podría ser exigida ante el sistema interamericano.

Lea en Razón Pública: Funcionarios que promueven candidatos: ¿dónde están los límites?

Lo que viene

Hay dos cuestiones que podrían contribuir a aclarar el panorama de esta delicada situación hacia el futuro.

Una primera será la decisión de la Corte sobre la constitucionalidad de la ley 2094 de 2021 aprobada por el Congreso para supuestamente dar cumplimiento a la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego.

Como varios hemos apuntado, esta ley tiene problemas de constitucionalidad y convencionalidad pues en vez de dar cumplimiento a la decisión de la Corte IDH, el Congreso, a instancias de la Procuraduría y el apoyo del gobierno, decidió mejorar las facultades jurisdiccionales de aquella. Esto se hizo con el propósito de mantener las mismas potestades que produjeron la responsabilidad internacional y va en contra del sentido más básico del fallo. Además, se aumentó su nómina para supuestamente dar cumplimiento a una orden inexistente en el fallo.

La segunda cuestión, de la que tendrá que ocuparse el próximo Congreso, es expedir la ley estatutaria de que trata el artículo 127 de la Constitución en la que se señalen las condiciones en donde los funcionarios públicos pueden intervenir en el proceso electoral.

Pero mientras esto ocurre, todos los funcionarios públicos —desde el Presidente de la República— deben abstenerse de participar en la contienda electoral y deben cumplir a cabalidad con la Constitución y las leyes.

La Procuraduría, por su parte, debe cumplir las decisiones de la Corte IDH e interpretarlas de buena fe. Contar con funcionarios estatales comprometidos con el Estado de Derecho es a lo mínimo a lo que deberíamos aspirar, pero parece que en el caso de la Procuradora Cabello es casi una utopía.

Acerca del autor

Esteban Hoyos - Silvia Serrano

*Abogada, experta en derecho internacional de los DDHH, directora asociada en el Instituto O´Neill para el Derecho y la Salud Nacional y Global y profesora de la Universidad de Georgetown. @silviajserranog.
**Profesor de derecho constitucional y decano de la escuela de derecho de la Universidad EAFIT. @ehoyosce.

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Esteban Hoyos - Silvia Serrano

*Abogada, experta en derecho internacional de los DDHH, directora asociada en el Instituto O´Neill para el Derecho y la Salud Nacional y Global y profesora de la Universidad de Georgetown. @silviajserranog. **Profesor de derecho constitucional y decano de la escuela de derecho de la Universidad EAFIT. @ehoyosce.

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