La relación entre Petro y el Congreso ha tenido altos y bajos. Por este motivo, es fundamental que el presidente aprenda de sus errores para garantizar la aprobación de sus iniciativas en la nueva legislatura.

Carlos Andrés Ramírez González** y Sergio Andrés Fúquene Fiquitiva***

Propuestas y consensos

En las democracias multipartidistas y presidencialistas, es difícil que un solo partido consiga las mayorías para aprobar las reformas que se plantean desde el gobierno. Por este motivo, los partidos deben discutir ideas, matizar propuestas y generar consensos respecto a diferentes materias. En otras palabras, la clave para mantener relaciones dinámicas y funcionales entre el ejecutivo y el legislativo es la capacidad del gobierno y los partidos para negociar, lograr acuerdos y ceder algunas posiciones iniciales. 

Finalizadas las elecciones legislativas de 2022, Gustavo Petro y la coalición del Pacto Histórico tuvieron una primera gran certeza: si bien habían logrado un resultado histórico para la izquierda colombiana, los veinte escaños en el Senado y veintiocho en la Cámara de Representantes no eran suficientes para generar mayorías. 

En consecuencia, el gobierno entabló diálogos con otras bancadas para sacar adelante las ambiciosas reformas del cambio. Sin embargo, el gobierno decidió romper el llamado “acuerdo nacional” de manera temprana enrareciendo su relación con el legislativo. En este artículo se hará un breve balance de la segunda legislatura y se propondrán varias ideas para comprender la tercera, que inició el 20 de julio.

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Balance de la segunda legislatura 

El pasado 20 de junio finalizó la segunda legislatura de este cuatrienio. El balance tiene numerosos matices. El presidente Petro y sus aliados sostuvieron de manera reiterada la existencia de un bloqueo legislativo, cuyo propósito era frustrar las reformas del gobierno. 

La reforma al sistema de salud parecía seguir está lógica, pues fue archivada luego del tercer debate en la Comisión Séptima del Senado. Sin embargo, la aprobación de la reforma pensional, sancionada como Ley de la República el 16 de julio, y la aprobación de la reforma laboral en su primer debate, dejan en entredicho esta narrativa y hablan más bien de un disenso conciliador. 

Además de estas reformas, hay que traer a colación otros proyectos con iniciativa u apoyo gubernamental que fueron aprobados por el legislativo: la ley estatutaria de la jurisdicción agraria, fundamental para el gobierno; la prohibición de las corridas de toros, que contó con el apoyo de diferentes colectividades para su aprobación; y la aprobación del cupo de endeudamiento solicitado por el gobierno para cumplir con la regla fiscal y el pago de la deuda.  

Es importante destacar que la receptividad del Congreso se logró gracias a un cambio en la estrategia de negociación, que pasó de tratar con los partidos a buscar votos uno a uno dentro de cada corporación. Así, lo que parecía un diálogo estéril e incluso hostil con los presidentes de las diferentes colectividades, encontró un ambiente mucho más favorable entre senadores y representantes, especialmente de los partidos Conservador, Liberal y de La U.

No obstante, otros proyectos no tuvieron la misma suerte. La reforma a la salud naufragó en su paso por el Congreso, convirtiéndose en la derrota más notable del gobierno. A lo anterior se suma la ley estatutaria de educación, la cual, pese a tener los apoyos necesarios, se archivó por diferencias con sindicatos y congresistas afines al gobierno. En ambos casos, las reformas fracasaron más por errores en la concertación y el diálogo que por una negativa inicial del legislativo.

Finalmente, en la segunda legislatura del cuatrienio, el Congreso promovió cinco debates de moción de censura contra varios ministros del gobierno, entre ellos el de Salud y el de Defensa. Esta cifra contrasta con las tres mociones presentadas en la legislatura anterior y con las registradas en las segundas legislaturas de gobiernos pasados, pues en el primer gobierno de Santos no se dio ninguna moción y durante el gobierno de Duque se dieron tres.

Aunque el mecanismo de moción de censura nunca ha resultado en la remoción de un ministro, sí refleja el modo en que el legislativo percibe y evalúa la gestión del gobierno de turno. Además, actúa como un termómetro de los acuerdos explícitos y tácitos entre ambas ramas del poder público.

Una nueva legislatura 

El legislativo tiene su propio ritmo. No solo porque cada legislatura no coincide con el año calendario, sino porque en cada una de ellas la relación con el ejecutivo cambia debido a factores como el desgaste político propio de gobernar y el calendario electoral, que influye en los intereses del ejecutivo y de los congresistas, quienes, por norma general, buscan reelegirse.

Para los expertos en temas legislativos, la primera legislatura suele caracterizarse como «de gobierno». En esta etapa, el ejecutivo pone los temas en la agenda y cuenta con un apoyo suficiente para evitar sobresaltos en la discusión de sus proyectos de ley.

La segunda es una legislatura «mixta» en la que el gobierno y el Congreso comparten la iniciativa en los diferentes debates. La tercera legislatura, que comenzó este 20 de julio, suele ser conocida como la «legislatura del Congreso». En este caso, este cuerpo tiene la batuta en cuanto a trámites y debates de los diferentes proyectos de ley. Por último, se entiende la cuarta legislatura como una de transición entre gobiernos, en la que la dinámica político-electoral ralentiza la relación hasta las nuevas elecciones.

Bajo esta lógica, la primera gran puja de esta legislatura fue la composición de las mesas directivas, ya que tener la presidencia de una corporación o una comisión otorga la capacidad de ordenar y priorizar la agenda a lo largo del tiempo. Las mesas directivas en ambas corporaciones quedaron de la siguiente manera:

• Mesa Directiva Senado de la República
  • Presidente: Efraín Cepeda (P.Conservador) 
  • Vicepresidente: Jhon Jairo Roldán (P.Liberal)
  • Vicepresidente: Alirio Barrera (P.Centro Democrático)

• Mesa Directiva Cámara de Representantes
  • Presidente: Jaime Salamanca (P. Alianza Verde) 
  • Vicepresidente: Jorge Tovar (Curules de Paz)
  • Vicepresidente: Lina Garrido (P. Cambio Radical)

En el caso del senado, no hubo mayor sorpresa. Efraín Cepeda fue elegido presidente de esta corporación. Además de ser un senador con una enorme experiencia en los temas legislativos, también se ha caracterizado por hacer frente a las diferentes iniciativas del gobierno incluso cuando parte de su elección como presidente dependió del apoyo de sectores afines al gobierno.

En el caso de la Cámara de Representantes, el gobierno salió airoso en su estrategia por evitar que Katherine Miranda llegara a la presidencia de la corporación. Haciendo varios acuerdos con diferentes colectividades e incluso con integrantes del Partido Alianza Verde, logró la elección del representante Jaime Salamanca, muy cercano al gobernador de Boyacá y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, Carlos Amaya. Salamanca tiene muchas más afinidades a la agenda planteada por Petro y su gabinete, lo que puede marcar un mejor relacionamiento del gobierno con la Cámara. Esta sin duda es la primera gran victoria del gobierno en la tercera legislatura y representa un alivio respecto a los ciclos legislativos descritos anteriormente.

La nueva agenda

Respecto a la agenda legislativa que tratará de impulsar el gobierno, los siguientes serán los temas que dominarán el debate:

• Continuar el trámite de la reforma laboral y la radicación de una nueva reforma a la salud.
• Radicación y e inicio de los debates de una reforma a la justicia.
• El inicio de la discusión de una reforma agraria que el presidente mencionó en su discurso el 20 de julio, pero que aún no es del todo clara.
• Modificación de la ley de servicios públicos, ya anunciada por MinMinas y concertada al interior de las diferentes instancias dentro del gobierno.
• Nueva reforma tributaria, centrada en la reactivación económica, la corrección de las distorsiones en el recaudo y el posible relajamiento de la regla fiscal.
• Nuevo código minero, sobre el que el gobierno ha adelantado algunas ideas en varios espacios.
• Reforma a la educación que subsane los problemas que se encontró la presentada en la legislatura pasada. 
• Seguir con el debate que creará eventualmente la empresa industrial y comercial del Estado, Ecominerales.

Además, el gobierno ha añadido dos puntos centrales en los debates del Congreso. El primero hace referencia a la posibilidad de convocar una Asamblea Nacional Constituyente, lo cual debería ser aprobado por el legislativo. Aunque la idea sigue siendo muy poco clara, si el gobierno decide impulsar su ejecución, podría distorsionar los tiempos y espacios de la agenda ya mencionada. En pocas palabras, una Asamblea Nacional Constituyente podría eclipsar por completo el resto de las iniciativas gubernamentales.

El segundo punto fue anunciado hace apenas unos días por el mismo presidente y se trata de la posibilidad de habilitar mecanismos de «Fast Track» para tramitar de manera más expedita las reformas concernientes a la implementación del Acuerdo de Paz. Por supuesto, existe la preocupación de que este mecanismo afecte otros proyectos no incluidos en la implementación de los acuerdos, haciendo aún más difícil la relación con el Congreso. 

De nuevo, ambas propuestas aún no son concretas, pero sí pueden tener un efecto en el desarrollo de la tercera legislatura. Finalmente, es necesario hablar del cambio de gabinete que se ha venido dando en las últimas semanas. Si bien muchos analistas políticos esperaban un cambio ministerial que acercara al gobierno con el Congreso, la realidad dista de darles la razón. 

Los nuevos ministros son personas del círculo cercano al presidente, lo cual mantiene la directriz tomada desde el último remezón ministerial. Sin embargo, hay que destacar la llegada de Juan Fernando Cristo al gobierno. El exministro de Santos es visto en el Congreso como una persona confiable y con la experiencia para entablar un diálogo diferente y más efectivo del que se ha tenido hasta ahora. Sin duda, su nombramiento marca un intento por cambiar las dinámicas de relacionamiento entre el ejecutivo y el legislativo. Muestra de ello fue justamente el cambio en el tono del discurso dado por el presidente Petro el pasado 20 de julio en el que llamó al diálogo y no a la confrontación.

Iniciativas contraproducentes

La tercera legislatura será clave para que el gobierno cumpla sus objetivos. A pesar de la narrativa de un bloqueo institucional, muchas de las propuestas se aprobaron cuando primó el diálogo y el consenso. La confrontación, por otro lado, ha tenido un efecto negativo en los tiempos y formas en que se han configurado los diferentes debates. En esta legislatura, el gobierno decidirá si mantiene el tipo de diálogo que ha sostenido o genera cambios para concretar un proceso legislativo más fluido y menos traumático.

A pesar de tener una agenda ambiciosa, el mismo gobierno ha anunciado elementos que podrían distorsionar el debate y hundir las iniciativas. No es prudente, por ejemplo, hablar de una Asamblea Nacional Constituyente cuando el gobierno no tiene las mayorías para materializar el proceso. Centrarse en los proyectos prioritarios y tender puentes con los congresistas y sus partidos deberá ser la prioridad.

Queda claro que variables como los tiempos de radicación y debate, las mesas directivas y la misma conformación ministerial, son claves para entender procesos tan complejos como lo es el legislativo. Desde el 20 de julio empieza uno de los momentos cruciales para el gobierno, pues en la tercera legislatura se aprobarán las principales iniciativas. De lo contrario, afrontarán más fracasos hasta que Petro salga de la Casa de Nariño. Más que nunca, el principal y real enemigo es el tiempo.

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*Este artículo es un resultado preliminar del proyecto “relaciones ejecutivo-legislativo: lógicas y dinámicas” que nace como una iniciativa dentro del semillero de Democracia, Conflicto y Paz de la Universidad Sergio Arboleda.