El escenario de la segunda parte del gobierno Petro puede definirse con lo que ocurra frente a la intención del presidente de transformar la Constitución. Acá le explicamos en qué va este proceso.

Jorge Iván Cuervo R.*

Los resultados de Petro

El presidente Gustavo Petro ha convocado al poder constituyente como recurso retórico para impulsar la segunda parte de su mandato, en la que aspira a dejar un país diferente materializando el cambio para el cual fue elegido.

Los resultados de sus primeros dos años, en términos de leyes aprobadas, transformaciones institucionales y realizaciones de gobierno, han estado por debajo de las expectativas, tanto de los suyos como de sus opositores: 

• Una reforma tributaria sobre la cual todavía se discute su impacto en el crecimiento económico y en la equidad tributaria. 
• Un plan de desarrollo con grandes ideas y enunciados pero pocas metas, indicadores y cursos de acción. 
• Una reforma pensional insuficiente en términos de su sostenibilidad financiera en función de los cambios demográficos y la informalidad laboral.
• Dos reformas, la de salud y la laboral, que siguen su tránsito en el Congreso sin los consensos suficientes, y la de educación que tiene que empezar a volver a discutirse. 

Reformas típicas de un gobierno liberal tímidamente social demócrata, si tuviéramos que calificarlo en el espectro de los gobiernos reformistas.

No son reformas precisamente revolucionarias ni que estén transformando a fondo la estructura política, económica y social del país. El presidente ha dicho entonces que las transformaciones no han sido más profundas porque los poderes establecidos se lo han impedido. 

Estos habrían sido el Congreso de la República; las Cortes; los partidos políticos tradicionales, quienes lo han acompañado en las reformas bajo la lógica transaccional que caracteriza al sistema político y que este gobierno no se esforzó en cambiar; y los medios de comunicación, a quienes el presidente ha considerado sus verdaderos interlocutores políticos, justamente ante la ausencia en el campo político de interlocutores de peso.

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Una idea para cambiar el estado de las cosas

La idea del poder constituyente inicialmente fue planteada como la necesidad de convocar a una asamblea constituyente para reformar algunos temas que no pueden ser tramitados por el Congreso, bien porque no son de su competencia -como algunos temas del diseño institucional de la justicia- o bien porque el presidente considera que no lo van a apoyar. Por eso es mejor que el pueblo decida. 

Pero en Colombia, el poder constituyente está subordinado al poder constituido. Para convocar una asamblea constituyente se necesita aprobación del Congreso y visto bueno de la Corte Constitucional antes de que el pueblo se pronuncie sobre si convoca o no. Los votos que no ha conseguido para hacer aprobar las reformas son los mismos que necesita para que se apruebe el trámite constituyente. 

Una vía alternativa es un decreto de conmoción interior -en realidad de Estado de sitio- como el que dio origen a la Asamblea Constituyente de 1990. Sin embargo, este se encontrará seguramente con el rechazo del mundo político y luego la objeción constitucional de la Corte.

La idea de la Constituyente se ha ido diluyendo y ahí es donde entra en juego la idea de poder constituyente desarrollada entre otros, por el filósofo italiano Antonio Negri.  El nombramiento de Juan Fernando Cristo, un político tradicional de la línea transaccional, estuvo precedido de un mandato, el de concretar el poder constituyente. 

Cristo, viejo zorro de la política, ha interpretado ese mandato como una forma de iniciar conversaciones con distintas fuerzas políticas para definir aquellos temas que exigen una constituyente y dejar andando una asamblea, proyecto que se concretaría cuando el presidente Petro ya no esté en el poder. Es decir, cuando ya no tenga control del proceso y seguramente sea tomada por fuerzas políticas tradicionales que pueden aprovechar esa ventana de oportunidad para incluir retrocesos considerables. 

El momento o el poder constituyente

Sería toda una paradoja que un gobierno de izquierda progresista, cuyo presidente hizo parte del grupo que una vez desmovilizado fue el arquitecto de la Constitución, la deje debilitada, solo por no entender algo que es fundamental a la hora de meterse en un proceso constituyente. 

Esto es si existe, lo que los expertos han llamado, el momento constituyente. Algo que por ejemplo no se tuvo recientemente en Chile, lo cual explica el fracaso de dos intentos de reforma constitucional por esta vía y terminó siendo una dura derrota política para el presidente Gabriel Boric.

Nos queda entonces el recurso retórico del poder constituyente. Siguiendo a Negri, el presidente considera que se trata de una fuerza capaz de enfrentar al poder establecido y producir los cambios necesarios a los que este se opone. 

Se trataría de una movilización permanente, en la plaza pública, en escenarios de participación contenidos en la ley, tales como cabildos abiertos u otras formas no formales de participación, como asambleas populares. Desde la teoría democrática, el paradigma de la democracia radical de autores como Chantal Mouffe o Ernesto Laclau, han dado contenido a esa idea negriniana de poder constituyente. 

Movilización y deliberación permanente, en asambleas populares y otros espacios de participación, como telón de fondo de la deliberación política en el Congreso y para hacer ver la insuficiencia de los cambios que permite el poder constituido de cara a la necesaria agenda de transformación que el presidente se ha planteado y le ha planteado al país.

El presidente ha planteado entonces dos agendas diferentes. La que propuso que pudiesen ser objeto de una constituyente. Los temas de esta que publicó en un trino del 4 de julio son:

1. Garantía inmediata al derecho universal a la educación, la salud y las pensiones. 
2. Nuevo ordenamiento territorial.
3. El desarrollo económico y social de los territorios excluidos.
4. La reforma agraria.
5. La adaptación a la crisis climática.
6. La reforma a la justicia.
7. La reforma política. 
8. El pacto por una economía productiva. 

9 la verdad judicial y el perdón social para una paz definitiva.

Lo primero que debería hacerse es un amplia discusión sobre cuáles de estos temas exigen, necesariamente, una asamblea constituyente, ya que un trámite vía Congreso de la República sustituye la Constitución, en los términos que ha establecido la Corte Constitucional. 

De esta primera lista de temas, lo relacionado con el ordenamiento territorial y algunos cambios al gobierno judicial exigirían asamblea constituyente, los demás pueden tramitarse con reformas constitucionales (actos legislativos) o leyes en el Congreso y, sobre todo, políticas públicas que deben ser diseñadas por el gobierno, si se quiere, en diálogo permanente con la ciudadanía, con el poder constituyente en escenarios de deliberación, como los que ha propuesto Frank Fischer.

En el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el presidente Petro presentó otra agenda relacionada con la implementación del Acuerdo de Paz: 

• Modificación de las normas de las vigencias futuras y el plan fiscal de mediano plazo que nos permita financiar la inclusión territorial al desarrollo, priorizando la inversión en los territorios.
• Cambio en la distribución del Sistema General de Participaciones que permita dirigir recursos a las zonas PDET para financiar sus proyectos de infraestructura e inversión.
• Excarcelar al campesinado productor de hoja de coca.
• Optimización y nuevas inversiones forzosas de cara a la sustitución productiva de economías ilícitas y un camino a la agroindustrialización.
• Creación de la figura de la concesión hereditaria en las zonas selváticas de la ley segunda.
• Una reforma agraria que contenga la modificación de las normas actuales para la compra administrativa express de tierras, asimismo una transformación de la Agencia Nacional de Tierras en una entidad estructuradora de proyectos productivos con acceso a crédito y una formalización de títulos con mecanismos especiales.
• Sistema único de verdad, justicia y reparación y reconciliación para todos los actores del conflicto.
• Ampliar el plazo de implementación del Acuerdo por 7 años más y las zonas PDET.

Muchas de estas propuestas coinciden con la primera agenda, y en su gran mayoría no precisan de reformas constitucionales, y mucho menos por vía de asamblea constituyente. También le queda una ruta, la de sacar adelante el plan de desarrollo, la verdadera hoja de ruta de su gobierno, a la cual le tiene poca fe. Mucha política poca política pública.

El camino que le queda a Petro

En el fondo, la preocupación de Petro parece ser el desequilibrio que existe en el poder que tienen los poderes establecidos institucionales y los poderes fácticos, empresarios y medios de comunicación, y el que tiene el pueblo, el poder constituyente.

El artículo 3 de la Constitución plantea un dilema complejo que está en el fondo de esta discusión. Allí se señala que “La Soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo lo ejerce en forma directa [negrillas nuestras], o por medio de sus representantes (los poderes establecidos), en los términos que la Constitución establece”. 

Es decir, en los términos del artículo 376 de la Constitución, esto es mediante autorización del poder constituido al poder constituyente, una especie de antinomia que bloquea todo intento de reformas estructurales, de aquellas que buscan cambiar la relación entre los gobernantes y los ciudadanos, entre el poder constituido y el poder constituyente. 

Lo cierto es que en la Constitución no se sienta un mecanismo de activación autónoma del poder constituyente, lo cual le da, de alguna manera, la razón al presidente de convocarlo, lo que no se sabe es muy bien cómo, con qué propósito y para lograr qué tipos de cambios. 

Una posible salida sería la convocatoria de un referendo en los términos del artículo 378 constitucional, sobre un paquete de reformas previamente definidas en escenarios de participación y deliberación populares, pero que también exige una ley aprobada en el Congreso. Algo similar propuso en su momento el presidente Álvaro – Uribe sin deliberación popular-, y fue derrotado en las urnas al no alcanzar el umbral exigido.

Al gobierno le quedan dos años y cada vez menos capital político. Cristo llega a recomponer la relación entre el ejecutivo y el legislativo, entre el presidente y el sistema político, con el propósito de lograr reformas institucionales importantes. 

Pero para el presidente Petro esa es una apuesta muy baja, el proceso de negociación es complejo y lo que se puede lograr es poco en relación con sus expectativas de cambio. Él quiere dejar sentadas las bases para activar un proceso constituyente, un cambio que termine la subordinación de este a los poderes constituidos. Esa sería su apuesta fundamental, el verdadero legado. 

La realidad política es más prosaica, en un momento tendrá que decidirse qué ruta seguir, porque probablemente no pueda ser exitoso en ambos escenarios.

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