Un Estado grande, ineficiente e insostenible, pero distribuye

El Estado colombiano viene creciendo de manera acelerada y hoy gasta más que la mayoría de los países de América Latina. Es poco eficiente, pero juega un papel importante en la redistribución del ingreso. Este artículo sostiene que el problema no es simplemente el tamaño, sino la necesidad de hacer el Estado más eficiente, capaz y fiscalmente sostenible.

El Estado colombiano actual. Grande e ineficiente

El debate sobre el Estado suele moverse entre dos extremos. Para unos, es demasiado pequeño y no logra atender las necesidades de la población: debe proveer bienes públicos como la defensa nacional, las carreteras y los aeropuertos; debe contribuir a corregir “externalidades” como la contaminación del medio ambiente, la educación y el diseño e implementación de nuevas tecnologías; debe producir en áreas con monopolios naturales como el sector eléctrico; y debe coordinar el sector privado: los potenciales productores de acero no lo hacen pues no hay productores de bicicletas, pero no se producen bicicletas pues no hay acero. 

Los opositores a un Estado grande, por su parte, argumentan que pocas veces la intervención estatal logra corregir las fallas mencionadas, que las empresas estatales son ineficientes pues no obedecen a incentivos claros, los monopolios naturales pueden regularse y los burócratas públicos se preocupan más por sus propios intereses (corrupción) o por el de un sector privado ineficiente que los financia.

Lo cierto es que Colombia ya es uno de los Estados más grandes en América Latina, y gastamos más que la mayoría en defensa, salud y educación. A comienzos del siglo XX el gasto del gobierno central representaba menos del 10% de la economía y hoy supera el 20%, y el gasto público total ronda cerca de un tercio del PIB cuando se consideran todos los niveles de gobierno. 

La literatura internacional encuentra que los beneficios adicionales comienzan a disminuir y los costos económicos aumentan cuando el tamaño del Estado supera ese límite del 30%. El gobierno Duque subió 5 puntos del PIB el gasto durante la pandemia, y sigue creciendo. El consumo público crece al doble que la economía, y los gastos destinados a Planeación, Presidencia y el Ministerio del Interior crecieron más del 100% entre 2017 y 2023. Una fracción creciente de los gastos se destina a pensiones, subsidios e intereses de la deuda, cuyo impacto sobre la productividad y el crecimiento es limitado. 

El tamaño del Estado no es el problema central, sin embargo, pues lo que distingue a los países exitosos no es tener Estados grandes o pequeños, sino Estados capaces. Los países que crecen de manera sostenida suelen contar con instituciones que funcionan, burocracias profesionales, reglas estables y gobiernos capaces de ejecutar políticas públicas de manera eficiente. Y es precisamente allí donde Colombia enfrenta sus mayores dificultades. Tenemos un Estado grande e ineficiente: se les cobra mucho a los contribuyentes para mantenerlo y se les entrega poco a los ciudadanos.

El Gráfico 1 muestra el indicador de efectividad que mide el Banco Mundial y el Gráfico 2 el de cinco de sus componentes. En todos los casos se considera el puesto (percentil, de 1 a 100) que ocupa Colombia entre los países que cuentan con información para todos los años¹. El país perdió 4 “posiciones” entre 2004 y 2024, y ocupa un percentil cercano a la mitad de la muestra (50%). Chile y Corea, por el contrario, obtienen resultados sobresalientes. El PIB per cápita de Corea es hoy tres veces el de Colombia, con un crecimiento espectacular basado en educación de calidad, alto ahorro-inversión, estabilidad macroeconómica, una inserción internacional satisfactoria y la alta calidad de la burocracia estatal que aparece en el Gráfico.

El Gráfico 2 presenta el comportamiento de cinczo de los componentes del indicador, ordenados según resultados. Son relativamente aceptables en capacidad de adaptación y coordinación estratégica, pero malos en los rubros que más interesan: la administración de recursos públicos, la calidad de la burocracia y la confianza ciudadana en las instituciones. La percepción de millones de colombianos coincide con ese diagnóstico. La frustración ciudadana no surge solamente de los casos de corrupción. También proviene de la sensación de que muchas entidades gastan más, prometen más y producen menos resultados. Nuevamente, Chile y Corea del Sur obtienen percentiles muy altos en la mayoría de componentes.

En su libro sobre la eficiencia del Estado colombiano Fernando Rojas muestra una estructura institucional fragmentada en la que varias entidades realizan tareas similares de seguimiento, evaluación y control, muchas veces sin coordinación efectiva entre ellas. El resultado es un sistema complejo, costoso y poco orientado a resultados. La evaluación de las políticas públicas sigue concentrada en verificar procedimientos y cumplimiento de requisitos formales, más que en medir. y corregir sobre la marcha, si los programas realmente mejoran la vida de las personas.

Un Estado que sí distribuye

Quienes critican el tamaño del Estado colombiano suelen olvidar un hecho importante: el Estado sí cumple una función redistributiva y, en ese frente, los resultados son mejores de lo que normalmente se cree (Gráfico 3). Antes de la intervención del Estado, Colombia aparece como el país más desigual de América Latina, pero la desigualdad se reduce de manera importante una vez se incorporan los impuestos directos y las transferencias sociales. De hecho, la caída del índice de Gini es la mayor en la región. 

Esto significa que el sistema tributario y de transferencias sí contribuye a cerrar las brechas de ingreso. Programas sociales, transferencias y subsidios logran mejorar la distribución del ingreso y compensar parcialmente las enormes desigualdades que genera el mercado. El Gini es mucho más bajo en el Reino Unido y en Suecia, donde el Estado también logra cambios fuertes en el Gini.

La pregunta obvia es, sin embargo: ¿Se necesita un estado tan grande (Sección I) para distribuir? ¿Mucho se podría lograr con simples transferencias? o ¿es necesario realizar la distribución mediante la operación directa del Estado en áreas tales como el sistema educativo o la salud?

Una advertencia: los resultados del Gráfico 3 provienen de la base de datos del World Inequality Database (WID), construida siguiendo la metodología de Piketty, Saez y Zucman, con las siguientes definiciones: Ingreso nacional antes de impuestos (Pre-tax): es el ingreso antes de pagar impuestos sobre la renta y la riqueza, pero después de recibir beneficios de pensiones y desempleo; Ingreso después de impuestos (Post-tax): considera todos los impuestos, incluyendo consumo, y suma transferencias no contributivas como salud, vivienda o discapacidad; pero no incluye el valor redistributivo de las transferencias en especie, como la educación y la salud públicas. Los Ginis son muy altos pues La WID utiliza registros tributarios y cuentas nacionales para capturar mejor los ingresos del 1% superior, mientras que las encuestas de hogares subestiman esos ingresos. Para Colombia existen estudios basados en microdatos del DANE que encuentran reducciones del coeficiente de Gini de magnitud similar o incluso mayor. Sin embargo, las diferencias en las fuentes de información y en la metodología empleada limitan la comparabilidad internacional de los resultados. 

No todos los programas redistribuyen con la misma eficacia. Algunos concentran buena parte de sus beneficios en los hogares más pobres, mientras otros terminan favoreciendo de manera desproporcionada a grupos de ingresos medios y altos. Programas como Familias en Acción, Colombia Mayor y los subsidios en salud llegan mayoritariamente a los hogares de menores ingresos y cumplen un papel importante en la reducción de la pobreza y la desigualdad. En contraste, el gasto en pensiones o algunos subsidios a la vivienda benefician principalmente a hogares que no pertenecen a los sectores más vulnerables.

El Estado colombiano llegó a su límite y no es sostenible

El mayor problema económico que enfrentará el próximo gobierno no será la inflación ni el desempleo. Será el estado de las finanzas públicas. En 2025 el déficit del gobierno nacional alcanzó 6,4% del PIB y el déficit primario —es decir, antes de pagar intereses de la deuda— a 3,5%, el peor registro de las últimas décadas fuera de períodos de crisis. Mientras varios países de América Latina registran hoy superávits primarios, Colombia se ubica entre los países con mayor desequilibrio fiscal de la región. Solo algunos casos extremos presentan resultados peores. Y el problema no desaparece porque se suspenda la regla fiscal; la deuda sigue creciendo y los intereses siguen acumulándose. 

Hace pocos años la deuda pública equivalía a poco más de la mitad del PIB. Hoy supera el 60% y sigue creciendo. Aunque Colombia aún está lejos de los niveles de países como Bolivia y Brasil, la tendencia es preocupante: una deuda cada vez mayor reduce el espacio para invertir en educación, infraestructura y seguridad, resta capacidad de respuesta frente a las crisis y obliga a destinar más recursos al pago de intereses. América Latina conoce bien las consecuencias de ignorar estas señales: crisis de confianza, estancamiento económico, desempleo y mayor pobreza. El problema fiscal de Colombia no es únicamente el tamaño del déficit. Es que el país llegó a un punto en el que seguir financiando gasto con deuda dejó de ser una estrategia viable.

Para gastar más el gobierno se endeuda en el exterior y recurre a trucos financieros muy arriesgados. Se financia en francos suizos sin cobertura clara, apostando a que nuestra tasa de cambio se va a fortalecer en el futuro frente a una de las monedas más fuertes del planeta. Y sustrae el 23% de nuestro muy pequeño Fondo de Estabilización (FAE). Pagamos tasas de interés cercanas a 15% por la nueva deuda contraida, y la suma de intereses pagados cada año ya representan el 4.8% del PIB, unas 6 reformas tributarias.

La buena noticia es que el ajuste requerido no es imposible. La mala es que no puede seguir aplazándose. Con las tasas de crecimiento y de interés que hoy enfrenta la economía Colombia necesitaría un esfuerzo fiscal cercano a 4 puntos del PIB para estabilizar la deuda pública. Si la economía creciera más rápido y las tasas de interés internacionales descendieran, ese esfuerzo podría ser de 3 puntos. Pero existen deudas escondidas en los sectores de salud, energía y defensa que algunos estiman en 1,5 puntos del PIB. En síntesis, se requiere un ajuste fiscal de unos 4,5 puntos del PIB en los próximos cuatro años. 

El ajuste que necesita Colombia hoy no tiene precedentes recientes en el país y no será fácil, aun cuando lo han hecho muchos países en América Latina. Pero seguir aplazándolo solo hará que el costo económico y social sea mayor. El problema fiscal del país no es únicamente el tamaño del déficit. Es que seguir financiando gasto con deuda dejó de ser una estrategia viable.

¿Cómo hacer el ajuste?

El país necesita un programa de ajuste creíble y gradual. Un esfuerzo de esta magnitud no puede hacerse en un solo año, y la experiencia colombiana e internacional muestra que los procesos exitosos combinan recortes de gasto, mayores ingresos y una hoja de ruta clara que genere confianza en los mercados y en los ciudadanos.

Recuperar el crecimiento debe ser parte de la estrategia fiscal. Una economía que crece recauda más impuestos sin aumentar las tarifas y reduce automáticamente el peso de la deuda sobre el PIB. También genera mayor confianza en los mercados internacionales, reduce la prima de riesgo país y la tasa de interés a la cual nos prestan. La consolidación fiscal y el crecimiento no son objetivos contrapuestos sino complementarios.

Se propone una nueva regla fiscal en que el gasto de funcionamiento de los distintos sectores no puede ser mayor que la inflación. Este ha sido el caso de ejemplos exitosos de ajuste como Costa Rica en los años recientes. Y en el transcurso de los próximos cuatro años volveríamos a nuestra vieja regla fiscal anticíclica, mucho más ambiciosa en sus objetivos.

El crecimiento acelerado del gasto en varias entidades del Gobierno (Presidencia, Planeación, Ministerio del Interior) merece una revisión rigurosa. Antes de pedir nuevos sacrificios a los ciudadanos, el Estado tiene la obligación de demostrar que utiliza los recursos públicos con eficiencia, elimina gastos innecesarios y combate de manera efectiva la corrupción.

La propuesta de Jorge Iván González en el Plan de Desarrollo del Gobierno Petro es una buena idea: los gastos por programa son estratégicos, obligan a la confluencia de recursos y no están sometidos a las anualidades presupuestales. Como lo menciona el autor, y a manera de ejemplo, «se podría pensar en varios programas como: 1. modernizar todas las Plantas de Tratamiento de Aguas (PTAR); 2. lograr que ningún niño del país se demore más de una hora para llegar al colegio; 3. transformar los rellenos sanitarios; 4. arreglo de todos los colegios rurales; 5. actualización de los laboratorios de las universidades públicas; 6. la primera etapa de diagnóstico y conservación de la biodiversidad pacífica; 7. 33.000 kilómetros de vías terciarias».

Pero el ajuste no puede recaer únicamente sobre el gasto. Colombia tiene uno de los mayores niveles de beneficios tributarios de América Latina, cercanos a 6,5 puntos del PIB, muchos de ellos concentrados en hogares de altos ingresos y en tratamientos preferenciales no justificables. Buena parte de esos “beneficios” está concentrada en el IVA (3,4% del PIB) y en personas naturales (1,7%). 

En materia de IVA se propone adoptar un IVA personalizado como lo están haciendo varios países de la región, y que los estratos 5 y 6 paguen la tarifa normal del 19% sobre todos los productos consumidos. Hoy se está “devolviendo” IVA en Colombia (realmente es una transferencia que no depende del consumo), una técnica que puede mejorarse si logramos finalizar el proyecto relacionado con el Registro Único de Ingresos (RUI). 

Se requiere cerrar los enormes espacios de evasión y elusión. El fortalecimiento de la DIAN, una mayor transparencia tributaria, el control sobre los paraísos fiscales y el uso intensivo de información digital podrían generar recursos equivalentes a otros 6 puntos del PIB sin necesidad de crear nuevos impuestos. En Colombia la tasa efectiva de tributación para el top 0,5% – 1% y para el 1% más ricos es de solo 8% y 12%, respectivamente, mientras que para el asalariado promedio es 22%. Y las empresas multinacionales pagan entre 8% y 13% menos impuestos sobre utilidades y 21% – 29% menos impuestos a las ventas. Santiago Pardo ha propuesto que el Ministro de Hacienda debe tener entre sus funciones el control de la evasión, y que debe ser destituido si no la reduce en un 5% por año.

Existe un conjunto importante de “anomalías” fiscales que es necesario corregir, pero hay poco espacio para reducir impuestos en los próximos años. Las tarifas a las empresas son anormalmente altas frente al resto del mundo; el 4/1000 es un impuesto que no permite la inclusión financiera y por esa razón ha sido abandonado por Brasil y por la mayoría de países de la región; y los impuestos a la nómina continúan generando desempleo e informalidad; la forma como opera un impuesto como el ICA hace que la tasa de tributación de una empresa “normal” en Colombia esté por encima del 80%, y que las empresas con bajas utilidades paguen más impuestos.

En síntesis, Colombia necesita un ajuste fiscal importante, pero sobre todo necesita un Estado que gaste mejor, recaude mejor y vuelva a generar confianza. Sin esa transformación institucional, cualquier reforma tributaria o cualquier recorte presupuestal será apenas una solución temporal.

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¹La base de datos comienza en 1996 con 184 países, en 2004 con 202 países y en 2024 con 213.