Las distancias entre prometer y cumplir: el arte de gobernar lo imposible

A un mes de las elecciones, esta reflexión recuerda una verdad incómoda: gobernar no es cumplir promesas, sino escoger cuáles problemas se pueden resolver y cuales otros apenas se pueden administrar.

Problemas sin solución definitiva

Hay una pregunta que todo funcionario público se hace, tarde o temprano, casi siempre en silencio: ¿qué hago cuando la solución correcta no cabe dentro de lo que me está permitido hacer?

No es una pregunta retórica. Es la condición ordinaria del ejercicio del poder en democracia, y detrás de ella se esconde uno de los dilemas más serios —y menos discutidos— de la vida institucional contemporánea.

Gobernar es, en buena medida, administrar la insatisfacción. No la propia —aunque también— sino la de una sociedad que demanda soluciones rápidas para problemas que llevan décadas formándose. La violencia urbana, la informalidad laboral, la crisis hídrica, la desconfianza ciudadana: ninguno de estos fenómenos apareció de la noche a la mañana, y ninguno desaparecerá con un decreto. Y sin embargo, el sistema político exige resultados en tiempos electorales. Esta paradoja es intrínseca a la política, y a lo público. 

Es una contradicción estructural, no accidental.

Problemas endemoniados

En la teoría del diseño de políticas existe un concepto que ha migrado con fortuna al vocabulario de la gestión pública: los llamados wicked problems, o problemas perversos.

El término fue acuñado en los años setenta por los planificadores Horst Rittel y Melvin Webber para describir aquellos problemas que resisten las soluciones definitivas: cada intento de resolverlos los transforma, cada perspectiva sobre ellos es parcialmente legítima, y cada decisión tiene consecuencias que se distribuyen de manera desigual entre distintos grupos sociales. No son problemas complicados —que requieren experticia— sino complejos: requieren negociación permanente con la incertidumbre.

La pobreza urbana es un problema perverso. También lo son la reforma educativa, la seguridad pública o la regulación de los mercados digitales. Frente a ellos, la ingeniería administrativa —redactar el procedimiento correcto, asignar el presupuesto adecuado, contratar al consultor idóneo— es necesaria pero insuficiente. Lo que está en juego no es solo la técnica sino la política: quién decide, quién pierde, quién espera.

Lo instituido como escudo y como jaula

El Estado opera sobre una paradoja que pocos admiten con franqueza: las normas que lo legitiman son también las que lo inmovilizan. La legalidad no es un obstáculo burocrático impuesto por malos legisladores; es la cristalización de luchas históricas sobre cómo distribuir el poder, proteger derechos y limitar los abusos.

Cuando un funcionario se encuentra ante una norma que le impide actuar con la velocidad o la flexibilidad que el problema exige, no está frente a un error del sistema: está frente a su lógica más profunda.

Esto tiene una consecuencia incómoda. El funcionario que decide saltarse las reglas porque considera que su fin es justo —aunque lo sea— erosiona el mismo principio que hace posible que el Estado sea confiable. La discrecionalidad sin límites no es eficiencia; es arbitrariedad. Y la historia latinoamericana, en particular, está llena de ejemplos de cómo el «hay que hacer lo que hay que hacer» ha sido la coartada de algunas de las peores decisiones institucionales.

Y sin embargo, la obediencia ciega a las normas también puede ser una forma de irresponsabilidad. Hannah Arendt lo llamó, en otro contexto, la banalidad del mal: la capacidad humana de hacer daño enorme sin mala intención, simplemente siguiendo procedimientos. El funcionario que aplica una norma inadecuada con precisión milimétrica mientras el problema se agrava no es virtuoso: es cómplice pasivo de una omisión.

«El funcionario público trabaja en el cruce entre lo que debe hacerse y lo que puede hacerse. Ese cruce no es un error de diseño. Es la condición de posibilidad de la democracia.»

La herencia que nadie eligió

Uno de los aspectos menos visibles —y más determinantes— de la gestión pública es que siempre se comienza a mitad del juego. Todo gobierno hereda decisiones de gobiernos anteriores: contratos ya firmados, estructuras ya creadas, compromisos ya asumidos, inercias ya instaladas. La promesa electoral de «hacer las cosas de otra manera» choca, en los primeros meses de gestión, con la dura realidad de que el aparato del Estado tiene memoria y tiene inercia.

Esta herencia opera en varias dimensiones. Hay una herencia jurídica —las leyes vigentes, los contratos en ejecución, las sentencias pendientes— que delimita el campo de lo posible con una precisión que ningún plan de gobierno anticipa completamente. Hay una herencia organizacional —los cuadros técnicos, las culturas institucionales, los procedimientos sedimentados— que puede ser aliada o resistencia según el caso. Y hay una herencia política —las expectativas creadas, las coaliciones establecidas, los actores que ya saben cómo jugar— que configura los incentivos de cada actor relevante.

Ignorar esa herencia por voluntarismo es tan peligroso como rendirse ante ella por fatalismo. Los gobiernos que llegan con la convicción de que todo lo anterior estaba mal y que ellos construirán desde cero suelen descubrir, con dolor, que el Estado no se reinventa: se reforma. Y la reforma es siempre incremental, siempre negociada, siempre más lenta de lo que los mandatos electorales esperan, de la urgencia de problemas que deberían atenderse ya, pero para poder aunque sea mitigarlos hay que tratar con seriedad y calma.

La tiranía de la urgencia

Si la herencia impulsa a mirar hacia atrás, la urgencia obliga a mirar hacia el presente inmediato. Los problemas públicos no esperan: las inundaciones ocurren, las personas enferman, las violencias estallan, las crisis económicas se precipitan. La gestión pública vive bajo una presión temporal que distorsiona los incentivos de quienes la ejercen: lo urgente desplaza a lo importante, lo visible desplaza a lo estructural, lo que produce titulares desplaza a lo que produce cambios.

Esta dinámica tiene consecuencias profundas. Las políticas de largo plazo —reforma educativa, pensional, salud, combatir la informalidad— requieren sostener esfuerzos que no producen resultados electoralmente visibles en el corto plazo. Son políticamente costosas de sostener y fácilmente sacrificadas cuando sobreviene la próxima crisis. El resultado es una gestión pública atrapada en un ciclo de emergencias que reproduce las condiciones de su propia urgencia. Por atender lo urgente pocas veces se atiende lo importante.

Frente a esto, la solución no es ignorar la urgencia —sería una frivolidad intelectual— sino gestionarla sin dejarse gobernar por ella. Esto exige algo poco común en la política: la capacidad de resistir la tentación de la acción visible en favor de la transformación silenciosa. De apostar por intervenciones que no producen fotos, pero sí cambian estructuras. De aceptar que el éxito en la función pública a veces es difícil de demostrar precisamente porque consiste en problemas que no ocurrieron, crisis que se evitaron, escaladas que se detuvieron a tiempo.

El oficio de lo posible

¿Cómo se gestiona, entonces, la tensión entre lo que hay que hacer y lo que es posible hacer? La respuesta honesta es que no existe fórmula. Pero sí existen orientaciones que distinguen a los funcionarios capaces de producir cambios reales de quienes solo producen apariencia de cambio.

La primera es el diagnóstico honesto. Entender con precisión cuál es el problema —no el síntoma— que se está intentando resolver. Cuánto de él es estructural y cuánto coyuntural. Qué actores tienen interés en que el problema se mantenga y cuáles en que se resuelva. Qué parte del problema está en la cancha institucional propia y qué parte depende de factores que están fuera del alcance. Esta claridad no garantiza el éxito, pero hace más difícil el autoengaño.

La segunda es la construcción de coaliciones. Los problemas públicos complejos no se resuelven desde una sola oficina, ni desde un solo nivel de gobierno, ni desde el Estado solo. Requieren articulación con actores que tienen distintas perspectivas, distintos recursos y distintos intereses. Construir esas coaliciones sin sacrificar la coherencia del proyecto es una habilidad política de primer orden, y es también una habilidad ética: implica escuchar perspectivas que incomodan, ceder en aspectos secundarios para ganar en los fundamentales, y soportar la ambigüedad de los procesos colectivos. Es la cuadratura del círculo, porque implica negociar la coherencia por producir un resultado o construir una solución que no deja contento a nadie o no favorece a ningún sector al 100%. 

La tercera —y quizás la más difícil— es la tolerancia inteligente a la imperfección. Quien espera la solución perfecta no actuará nunca, porque lo bueno es enemigo de lo perfecto. La gestión pública es el arte de lo segundo mejor: encontrar la intervención que produce el mayor bien posible dentro de los límites de lo factible. Esto no es mediocridad resignada; es tener los pies en la realidad. El funcionario que entiende que su tarea no es demostrar su virtud sino mejorar la vida de las personas puede aceptar que una solución parcial, negociada, lenta, es infinitamente superior a la solución perfecta que nunca llega.

La dignidad de lo institucional

Hay una idea que circula con demasiada facilidad en el debate político contemporáneo: la idea de que las instituciones son obstáculos para la acción transformadora, que las normas son instrumentos de las élites para proteger el statu quo, que el verdadero cambio solo llega cuando alguien tiene la valentía de romper con las reglas del juego. 

Hay casos históricos en que esa idea tiene algún fundamento. Pero como principio de gestión pública es profundamente peligrosa.

Las instituciones —con todas sus imperfecciones, con toda su lentitud, con toda su tendencia a proteger intereses establecidos— son también el único mecanismo que las sociedades han encontrado para garantizar que el poder no sea completamente arbitrario. Que los derechos persistan más allá de los gobiernos que los reconocen. Que los más débiles tengan algún recurso frente a los más fuertes. Quienes las destruyen en nombre del cambio suelen descubrir, demasiado tarde, que también destruyeron las protecciones que necesitarán cuando ya no estén en el poder.

El verdadero desafío de la función pública no es elegir entre obedecer las reglas o cambiar el mundo. Es entender que cambiar el mundo, de manera duradera, requiere trabajar con paciencia dentro y sobre las reglas: reformándolas cuando son injustas, aplicándolas con criterio cuando son razonables, y siempre recordando que la legitimidad de las instituciones depende de que quienes las operan actúen con honestidad sobre sus límites y sus posibilidades.

Esa es, al fin, la dignidad particular del oficio público: no la del héroe que resuelve lo irresoluble, sino la del artesano que mejora, con paciencia y oficio, lo que recibió. Esa podría ser la primera consigna de cualquier administración pública: no devolver ninguno de los problemas peor de cuando los recibió. En un tiempo en que el ruido político premia los grandes discursos muchas veces amarrados al vacío sobre el trabajo silencioso, recordar eso no solo es un acto de resistencia, sino un camino más seguro para mejorar la vida de la gente.

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