El traslado anticipado de los ahorros pensionales: una reglamentación que reescribe la ley

Reescribir la ley desde el Ejecutivo, en plazos de treinta días y con la pretensión de generar hechos cumplidos antes de que las demás ramas del poder se pronuncien, no es implementar una reforma. Es desplazar las reglas del juego institucional.

El 28 de abril de 2026, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente parte del Decreto 415 de 2026, mediante el cual el Gobierno había ordenado el traslado inmediato a Colpensiones de los ahorros pensionales de quienes ejercieron la oportunidad de cambio de régimen prevista en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. La decisión es importante en sí misma, pero lo es aún más por lo que revela sobre la forma como se está implementando la reforma pensional bajo la sombra de su propia suspensión constitucional.

Una reforma en pausa, una implementación en marcha

La Ley 2381 de 2024, que rediseña el sistema pensional colombiano sobre un esquema de pilares, fue devuelta al Congreso por la Corte Constitucional mediante el Auto A-841 de 2025 para que se subsane un vicio de trámite en la plenaria de la Cámara. Mientras tanto, la vigencia de la ley quedó suspendida, salvo dos disposiciones puntuales: el parágrafo transitorio del artículo 12 y el artículo 76, que regula la oportunidad excepcional de traslado entre regímenes para quienes están próximos a pensionarse.

Pese a esa suspensión, el Gobierno ha continuado expidiendo decretos reglamentarios. El más reciente y discutido es el Decreto 415 del 20 de abril de 2026, que ordenó a las Administradoras de Fondos de Pensiones trasladar a Colpensiones la totalidad de los recursos de las cuentas individuales de los afiliados que se acogieron al artículo 76, en plazos perentorios: el 50% dentro de los veinte días siguientes a la entrada en vigencia y el 50% restante dentro de los diez días posteriores. La medida cobijó tanto a quienes ya consolidaron su derecho pensional como a quienes aún no lo han hecho.

La objeción jurídica: reglamentar no es reescribir

El parágrafo del artículo 76 es expreso al señalar que los valores contenidos en las cuentas de ahorro individual de quienes hagan uso del traslado “seguirán siendo administradas por las Administradoras de Fondos de Pensiones hasta el momento en que se consolide la pensión integral de vejez o la pensión de vejez del régimen anterior”. La regla legal es clara: los recursos permanecen donde están hasta que el derecho pensional se consolide. Y el propio Gobierno así lo había entendido: el Decreto 1225 de 2024, también reglamentario del mismo artículo, reprodujo esa condición de manera literal.

El Decreto 415 invierte ese mandato. Dispone el traslado inmediato incluso para quienes no han consolidado el derecho pensional, sustituyendo la regla legal de permanencia por una regla nueva de exigibilidad anticipada. El Consejo de Estado, en el auto del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, lo señaló con claridad: el acto administrativo no se limitó a desarrollar la ley, sino que alteró uno de sus elementos esenciales, esto es, el momento en que deben trasladarse los recursos. Eso desborda la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y vulnera el principio de jerarquía normativa.

Es un argumento difícil de refutar. Reglamentar es facilitar la ejecución de la ley dentro de los límites que ella fija. No es modificar su contenido por la vía administrativa. La suspensión decretada se circunscribe al Capítulo 5 del decreto —el referido a los afiliados no consolidados— y no implica prejuzgamiento sobre la decisión de fondo, pero sí preserva el statu quo mientras se resuelve la nulidad.

La dimensión económica: por qué importa el momento del traslado

El Gobierno justificó el traslado anticipado en razones de sostenibilidad financiera: si los recursos permanecen en el RAIS, dijo, se generaría un descalce entre los pasivos pensionales que asume Colpensiones y los activos disponibles para respaldarlos. La preocupación tiene asidero técnico, pero la solución escogida es desproporcionada y riesgosa.

En primer lugar, el traslado masivo en treinta días obliga a liquidar o transferir portafolios construidos para horizontes de largo plazo. La presión sobre precios de TES y otros activos en una ventana tan corta deprime los valores de transferencia, lo que se traduce en pérdida directa de capital pensional para los afiliados. En segundo lugar, el régimen de inversiones de Colpensiones es estructuralmente más conservador que el de las AFP, lo que implica una rentabilidad esperada menor en el horizonte que aún les queda a estos afiliados antes de pensionarse. Y como el grupo cobijado por el artículo 76 está, por definición, próximo a la edad de jubilación, no hay tiempo suficiente para compensar esa pérdida con rendimientos futuros.

Hay un segundo riesgo, particularmente delicado por el perfil del grupo afectado. El artículo 76 fue diseñado para mujeres con al menos 750 semanas cotizadas y hombres con 900, a quienes les faltan menos de diez años para alcanzar la edad de pensión. Es decir, personas con horizontes cortos de inversión, para quienes cualquier pérdida de valor en el momento del traslado es difícil o imposible de compensar con rendimientos futuros. Una caída en el valor de los activos por liquidación apresurada, o una transición a un portafolio de menor rentabilidad esperada, no se diluye en el tiempo: se traduce directamente en una mesada pensional menor. El traslado anticipado golpea con más fuerza precisamente al grupo que la ley quiso proteger con la opción excepcional de cambio de régimen.

El demandante lo planteó con precisión y el auto lo recogió: existían alternativas menos lesivas, como mecanismos de compensación, cuentas separadas, garantías, transferencias graduales o reglas transitorias condicionadas al pronunciamiento definitivo de la Corte. Ninguna de ellas habría comprometido la sostenibilidad alegada, y todas habrían protegido mejor los recursos de los afiliados.

Confianza legítima y coherencia regulatoria

Los afiliados que ejercieron el traslado del artículo 76 lo hicieron bajo una regla expresa: sus recursos seguirían en la AFP hasta consolidar la pensión. Esa regla no era un capricho técnico, era una condición económica que hacía la opción atractiva o no, y que probablemente influyó en la decisión de muchos. Cambiar esa regla a los pocos meses, por vía de un decreto, erosiona la confianza legítima de los administrados y modifica retroactivamente los términos bajo los cuales tomaron una decisión definitiva.

La coherencia regulatoria es un activo económico en sí mismo. Cuando el Estado expide reglas, las modifica a los pocos meses, expide decretos sobre leyes cuya vigencia está suspendida y se contradice con su propia reglamentación previa, lo que se erosiona no es solo la seguridad jurídica de un grupo de afiliados, sino la confianza estructural en que las decisiones públicas son predecibles. Y esa confianza, una vez perdida, es muy costosa de reconstruir.

Lo que viene

El auto del Consejo de Estado no resuelve el fondo de la controversia. Es una decisión cautelar que protege el statu quo mientras avanza el proceso de nulidad y mientras la Corte Constitucional decide sobre la subsanación de la ley. Pero envía una señal clara: la implementación de la reforma pensional no puede adelantarse por la vía reglamentaria contradiciendo el texto expreso de la ley que se pretende reglamentar, y menos cuando esa ley está bajo control constitucional.

El debate de fondo —cómo financiar Colpensiones, cómo organizar el sistema de pilares, cómo proteger a quienes están próximos a pensionarse— sigue siendo necesario y urgente. Pero ese debate corresponde al Congreso y, en su momento, a la Corte Constitucional. Reescribir la ley desde el Ejecutivo, en plazos de treinta días y con la pretensión de generar hechos cumplidos antes de que las demás ramas del poder se pronuncien, no es implementar una reforma. Es desplazar las reglas del juego institucional.

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