¿Un segundo tiempo para la Implementación del Acuerdo? El Plan de Choque

Bajo Petro, el Acuerdo de Paz revive, pero persisten retos. Sin una estrategia clara y con ambiciosas metas, la implementación sufre los vaivenes del gobierno. ¿Será el Plan de Choque del ministro Cristo la vía correcta?

Bajo el gobierno de Gustavo Petro, el Acuerdo de Final de Paz se ha revitalizado luego de estar en agonía. El balance es positivo, aunque «la vara» no estaba particularmente alta. Sin embargo, queda la impresión de que se está dejando escapar una oportunidad política única en el primer gobierno de izquierda. Esta administración llega tarde, como a muchos otros bailes, a impulsar ordenadamente el Acuerdo.

La implementación del Acuerdo ha enfrentado desafíos similares a otras políticas del gobierno: ha sido víctima de las mareadas temperamentales del presidente, algunas instituciones han tenido serios problemas en la ejecución presupuestal, y no existe una estrategia clara que trace el “paso a paso” necesario para llegar al horizonte definido en los discursos. Como consecuencia, se han presentado colisiones entre distintas apuestas del ejecutivo y se ha ignorado el gradualismo estableciendo metas ambiciosas difícilmente cumplibles en un cuatrienio, tal como lo señaló Rocío Londoño para el tema de tierras.

Vale destacar que una buena parte de los avances logrados en la materia se debe gracias a lo que podemos denominar “el funcionariado de la paz”. Un personal que en su mayoría llegó a las instituciones con este gobierno y siente el Acuerdo como propio, en su momento no sólo impulsó la salida negociada en tiempos difíciles, también lo defendió en las calles durante la campaña del «NO”. En el presente, estos funcionarios están llevando a cabo la implementación, a pesar de ciertos rezagos técnicos y dificultades de articulación. Sin embargo, la fuerza de la voluntad no es suficiente.

Justamente, en días pasados el Ministro de Interior, Juan Fernando Cristo, presentó una hoja de ruta, ante el Consejo de Seguridad de la ONU, para dirigir las energías y recursos del Estado -el llamado Plan de Choque para la Paz-.Esta estrategia,  si bien no es novedosa, podría resarcir dos años de ambigüedades y falta de un horizonte claro de acción; y al final puede resultar como una medida para no perder la ventana de oportunidad política, y agilizar y coordinar la implementación del Acuerdo de Paz. El documento se estructura en cuatro principios rectores (focalizar, priorizar, territorializar y articular) que darán sentido a los pilares de este programa, que son en su orden: 

• Pactos territoriales para acelerar la transformación del territorio.
• Reforma Rural Integral y articulada.
• Agenda legislativa para cumplir y avanzar.
• Articulación de la seguridad en el territorio.
• Acuerdo Nacional para un Pacto Político.
• Gobernanza del Plan de choque.

Más que un documento con indicadores, seguimiento, ruta presupuestal, etc. el Plan de Choque parece ser el manifiesto de un político profesional como Cristo, quién además fue uno de los arquitectos de la paz con las FARC. Este golpe sobre la mesa le puede servir para ubicarse en la grilla de partida de la contienda del 26, pero también puede generarle fricciones al Ministerio del Interior con otras entidades; además, puede incomodar al funcionariado de la paz más a la izquierda que desconfía tanto de los políticos del establecimiento, como de la dirección tecnocrática del Estado. 

Este artículo invita a analizar este documento políticamente y de paso lanza algunas preguntas a partir de los lineamientos presentados en el Plan de Choque.

Los Pactos territoriales para la transformación: “sin novedad en el frente”

En el Plan, los “Pactos Territoriales para la transformación del territorio” son concebidos como un instrumento de la planeación territorial que permitirán articular proyectos priorizados en cada Plan de Acción para la Transformación Regional -PATR-, con iniciativas e inversiones de los sectores de gasto del Gobierno Nacional, los recursos de las entidades territoriales, previa concertación y, en algunos casos, también recursos de privados y de la cooperación internacional.

Frente a este punto no es muy clara la distinción entre estos pactos y las priorizaciones ya establecidas por el PATR y el resto de los instrumentos dispuestos en el Plan Marco de Implementación. Ahora bien, los desafíos de este tipo de iniciativas son los de siempre: los políticos y la plata. Primero, desde el Plan Nacional de Rehabilitación de los ochenta se concibió este tipo de mecanismos participativos como complementarios a la intermediación política. Sin embargo, históricamente han sido cooptados o bloqueados por las redes políticas tradicionales. A ello hay que sumar que algunos municipios y gobernaciones donde están zonas los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET se encuentran en manos de la oposición o de personas non sanctas, como Arauca, Norte de Santander, Meta, Caquetá, Santander, Antioquia y Valle. Segundo, históricamente estos proyectos han enfrentado problemas presupuestales para materializarse. En el documento, la mención a la convergencia de fuentes de financiación de los recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Regalías, de las regalías para la paz, y los aportes del Sistema General de Participaciones o propios, es vaga y muy general. Es más, según la Secretaría Técnica de Verificación del Acuerdo de Paz, la cualificación de los indicadores de gestión y los trazadores presupuestales han sido una de las grandes deudas de gobierno a gobierno. 

El camino espinoso de la Agenda legislativa para la paz

¿Tiene el actual gobierno la capacidad de negociación para pasar el paquete de reformas que necesita el Plan de choque?

Primero, hay que anotar que gracias a distintos instrumentos de proyección y seguimiento del AF, desde hace mucho tiempo se sabe cuáles son las reformas pendientes por presentar al Congreso y qué tipo de normativas pueden emitirse a través decreto o resolución ministerial. El Plan de Choque prioriza la expedición de la Ley ordinaria de la Jurisdicción Agraria, la Reforma al Sistema General de Participaciones, la Reforma Política, la Reforma para el tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores de cultivos de uso ilícito y la reglamentación de la protesta social. 

Frente a este último tema hay que destacar el Decreto sobre uso de la fuerza, expedido por MinDefensa, que es un paso más de la reforma policial. Mientras que, para temas como la Reforma Política los tiempos y los mensajes no coinciden, proponer la reforma en plena precampaña presidencial y congresional es prácticamente un suicidio político, asimismo el denominado Acuerdo Nacional está haciendo aguas, como lo mostraremos más adelante. 

Asumiendo un horizonte de acción pragmático, habría que empujar las iniciativas más importantes, como la ley ordinaria de la jurisdicción agraria y la relativa al tratamiento penal diferenciado para los pequeños cultivadores de coca. En estos casos, el panorama no parece tan tortuoso, y la experiencia de un político profesional como Cristo será clave. Su habilidad ya ha mostrado resultados en temas como la reforma laboral; el ministro sabe leer los tiempos del congreso, la dinámica interna de los partidos, y conoce muy bien cómo es el menudeo de los votos en el recinto.

Articulación de la seguridad en el territorio

Si hay un talón de Aquiles en la actual administración es el sector seguridad. Más allá de que los alivios humanitarios y los ceses al fuego han hecho descender algunos indicadores violentos, otro tipo de violencias y disputas territoriales entre los actores armados han deteriorado notablemente la seguridad.  Muchas de las zonas donde están teniendo lugar estas espirales violentas son espacios de implementación del Acuerdo de Paz. Eso significa, por un lado, que la violencia como medio para tramitar conflictos sigue siendo un recurso legítimo para resolver problemas de la vida comunitaria y de ciertas actividades económicas; y, otro que el Estado no logró recuperar de forma efectiva el territorio, y menos aún sustituir los órdenes farianos erosionados.

La pregunta que nos llega es cómo se van a articular el plan de Choque con las actuales apuestas de seguridad. Por ahora hay algunas nuevas señales que con el tiempo sabremos su efectividad: por un lado, se encuentra el experimento de El Plateado y, por otro, están los cambios en la operatividad militar, privilegiando las fuerzas de despliegue rápido y la reorganización de los comandos conjuntos. 

Aunque es urgente la elección del Cauca como región piloto para territorializar la política de desmantelamiento de organizaciones criminales, esta no deja de ser arriesgada. En este territorio están todos los elementos necesarios para hacer un cóctel explosivo: poderes económicos y políticos reactivos, organizaciones armadas con una importante capacidad de ejercer violencia, en competencia, y con importantes capacidades de regulación y poder político, al lado de unas organizaciones étnico territoriales y campesinas robustas, para solo indicar unas variables y actores; algo similar a lo que sucede con el proceso de paz con los Comuneros del Sur que como anotamos, es significativo pero es estadísticamente irrelevante para la cantidad de personas en armas que hay en la actualidad. Por último, el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política requiere de una articulación institucional, donde interactúan instituciones como el Ministerio de Defensa y la OACP. Al parecer, actualmente hay serias deficiencias en esa articulación. 

A mediano y largo plazo el gran desafío es hacer obsoletas las “rebelocracias”, que no son más que los órdenes establecidos por los actores armados. Esta coyuntura ha dejado en evidencia que el componente humano de la seguridad no es suficiente para erosionar los órdenes armados ni para cuestionar los modelos de gobernanzas híbridos que existen donde todavía se disputa la guerra en Colombia; este debió complementarse con una estrategia militar. Para eso se necesitan dos cosas. Conocer las dinámicas y cambios en la ontología de la violencia; segundo, pensar en cómo sustanciar al Estado en esas localidades. En ese sentido puede ser acertado lo expresado por Laura Sarabia, en el sentido de dotar con un puesto público de salud a la localidad de El Plateado y de una plaza de mercado, pero hay que ir más allá y no quedarse en lo micro. 

El Acuerdo Nacional convalece 

¿Tiene “chico” el AN luego de los anuncios de golpe de estado? 

La investigación que afronta la campaña del presidente Petro ante el Consejo Nacional Electoral (CNE) y su discurso según el cual él enfrenta un nuevo golpe de Estado, es una maniobra política de cara a las elecciones del 2026 y golpea el nuevo intento de Acuerdo Nacional. Como adelantamos hace unos párrafos, aunque este suceso no está directamente vinculado con el Plan, puede impactarlo. Por ejemplo, la investigación del CNE  al presidente pudo ser una excelente oportunidad para abrir la discusión acerca de la reforma de la autoridad electoral, o al menos, para discutir sobre la elección de esos “magistrados”. Un asunto que comparten petristas y no petristas en el Congreso. Sin embargo, esta coyuntura terminó sumida en la histeria del Pacto Histórico de denunciar un “golpe blando”, debilitando otra oportunidad más para poner a prueba la capacidad de negociación del gobierno y su bancada en el Congreso. 

Conclusión

El Plan de Choque presentado por el ministro Cristo es una apuesta para posicionar su agenda dentro y fuera del gobierno, y una estrategia interesante para no dejar escapar la oportunidad política de hacer irreversibles los avances del Acuerdo de Paz bajo el primer gobierno de izquierda. Aunque el documento mantiene las deudas habituales en temas de gestión, seguimiento y presupuesto, no es desdeñable la idea de reactivar el denominado “gabinete de paz” y asumir el control de la implementación desde el Ministerio del Interior. Esto podría facilitar algunas decisiones políticas y dar músculo institucional a otras, ya que no es lo mismo dirigir la implementación del Acuerdo Final desde una oficina mirando a la Plaza Núñez que desde una de las principales carteras del Ejecutivo nacional.

Hay dos riesgos latentes para que el Plan de Choque llegue a buen puerto. Por un lado, que quede atrapo en los ciclos electorales, esta vez con menos relevancia en la agenda política nacional. Y, por otro lado, como ya se ha advertido hasta la saciedad, que persistan los problemas de seguridad en las zonas priorizadas para la implementación del Acuerdo.  implementar organizadamente el Acuerdo de Paz debería ser el pilar inicial de la agenda de Paz Total. No obstante, como es evidente, estas políticas adolecen de falta de la debida articulación.  Justamente, sorprende que la reincorporación tenga un lugar tan tímido en el Plan. Los excombatientes farianos siguen enfrentando serias amenazas a su seguridad y estabilidad económica y social. Atender con suficiencia las realidades territoriales de esta población puede dar un claro mensaje de cumplimiento de los compromisos a la contraparte firmante y a las mesas de la Paz Total.

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