Hace veinte años que Colombia está firmando tratados de libre comercio- y hay importantes lecciones aprendidas. La principal: ante la evidente asimetría frente a Estados Unidos, urge que el gobierno y el sector privado tomen en serio la idea de la transformación productiva.
Magdalena Pardo *
El gobierno Gaviria tomó la decisión de “abrirse frente al mundo”, que se tradujo en una reducción de aranceles. Foto: Presidencia.
Perspectiva esclarecedora
Al quedar aprobado y entrar próximamente en vigencia el TLC con Estados Unidos se ha reabierto el debate sobre las bondades y peligros que representa este tratado para la economía colombiana. Vale la pena mirar, desde una perspectiva de 20 años, qué ha sucedido con los otros acuerdos de libre comercio que Colombia ha suscrito.
Desde inicios de los 90, Colombia optó por la apertura económica. El gobierno Gaviria tomó la decisión de “abrirse frente al mundo”, que se tradujo en una reducción de aranceles muy importante frente a la protección que se venía aplicando: se pasó a 5, 10, 15 y 20 por ciento, de acuerdo con el grado de elaboración del producto.
Posteriormente, desde 1992, Colombia estableció con Ecuador y Venezuela un libre comercio inmediato, sin excepciones, con 0 por ciento de arancel para todos los productos que se intercambiaban entre estos tres países.
 Alimentos: Estados Unidos tiene unos estándares diferentes y más exigentes que los que hay en nuestro mercado. Foto: Ica. |
Dos años más tarde, con México y Chile también firmamos acuerdos cuyo objetivo fue alcanzar el libre comercio en 10 años, con algunas excepciones. El de México, con un formato más ambicioso, se negoció poco después de que este país suscribiera el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA, por su sigla en inglés) con Estados Unidos y Canadá.
No sólo se incluyeron bienes en esa negociación: también hubo acuerdos sobre servicios, propiedad intelectual y protección de inversiones. Este acuerdo más completo con México fue el precursor de los futuros TLCs que suscribiría Colombia.
Los resultados para Colombia en cada uno de estos casos han sido diversos:
- Con respecto a Venezuela y Ecuador, el resultado para los tres países fue extraordinario: diversificaron y crecieron rápidamente su canasta de productos manufacturados, creando y exportando empleo, en muchos casos calificado.
- Con respecto a Chile, los resultados son buenos: hay un buen balance de intercambio de productos agroindustriales chilenos por productos manufactureros colombianos, las exportaciones industriales de ambos países crecen a una velocidad similar, manteniendo una balanza comercial relativamente equilibrada: de 82 millones de dólares de exportaciones en 1991 pasamos 524 millones de dólares, mientras que las exportaciones chilenas crecieron de 37 millones de dólares a 689 millones de dólares
- Con respecto a México los resultados han sido muy positivos para México y menos buenos para Colombia, con una balanza crecientemente deficitaria. Entre 1991 y 2011 México pasó de exportarnos 154 a 5.626 millones de dólares (36 veces) mientras que Colombia pasó de 50 a 593 millones de dólares (12 veces). Mientras en 1991 las exportaciones mexicanas triplicaban las exportaciones colombianas a ese mercado, veinte años después las exportaciones aztecas son nueve veces más grandes que las nuestras a ese mercado.
Aprendiendo la lección
La experiencia comercial colombiana — con respecto a bienes — parece mostrar que cuando se negocia con países de similar nivel de desarrollo la canasta de ambos países mejora en calidad y cantidad, mientras que cuando el TLC se suscribe con países de mayor desarrollo los resultados no son tan obvios.
Para el lapso 1991-2008, por ejemplo, Colombia pasó de exportar 300 a 4.750 millones de dólares en productos no tradicionales a Venezuela (15 veces). Con respecto a Estados Unidos, entre 1991 y 2010, Colombia pasó de 610 a 1330 millones. Con ambos países Colombia tenía arancel 0 o libre entrada de sus productos al mercado de destino.
En el primer caso, el acuerdo apalancó las exportaciones industriales, mientras que en el segundo caso apenas se duplicaron en veinte años y el 90 por ciento de nuestras exportaciones a Estados Unidos siguen siendo de productos básicos que, con TLC o sin TLC, se hubieran vendido de todas maneras.
La pregunta que debe formularse entonces es: ¿qué hace la diferencia de comportamiento en estas balanzas comerciales? ¿Qué explicaciones caben para entender por qué las manufacturas se hacen más dinámicas con respecto a un mercado que con otro?
Entre más exigente un mercado, se requiere más adecuación
Una explicación es que el mercado de los Estados Unidos es más exigente, más competido y más sofisticado que el nuestro, y con unas reglas de origen más complejas para acceder a ese mercado.
Para alimentos, por ejemplo, Estados Unidos tiene unos estándares diferentes y más exigentes que los que hay en nuestro mercado. Resulta más difícil entonces competir allá que para el producto norteamericano competir aquí. El ejemplo de la carne es ilustrativo.
No es lo mismo exportar una fruta o una legumbre a Venezuela en términos de calidad que exportarlas a Estados Unidos. Son productos totalmente diferentes, que requieren un aprestamiento. La gran mayoría de nuestros productores no cumplen con los protocolos fitosanitarios de Estados Unidos.
Si aspiramos a exportar de veras productos agrícolas a este país se requerirá un enorme esfuerzo interno que mejore los estándares de producción de nuestros agricultores. Una primera conclusión es que la adecuación del producto es fundamental para poder entrar al mercado norteamericano.
Lo mismo sucede con las confecciones. No es lo mismo exportarlas a Chile que a Estados Unidos. Las condiciones de acceso son mucho más fáciles de cumplir en Chile que en Estados Unidos. Además de tener que competir con los grandes países confeccionistas del mundo en el mercado estadounidense, el empresario colombiano debe minimizar costos – pues compite por precio y no con marca – y estar sintonizado con las tendencias que cambian varias veces al año y que definen lo que compra el consumidor norteamericano.
La información oportuna en este sector, la logística desde el mismo proceso de fabricación y la capacidad de reacción frente a la moda se vuelven prácticas ineludibles para poder competir en el mercado del norte.
Y así puede suceder con la generalidad de los productos, materiales de construcción, cosméticos, etcétera: cada uno tiene su especificidad y exigencia para acceder y ser competitivo en el mercado norteamericano.
Desde esta perspectiva es enorme el esfuerzo por hacer y muy importante asegurar que las empresas colombianas adecúen su producto a la realidad comercial de Estados Unidos.
Vale la pena anotar que en Colombia hay un sinnúmero de empresas que venden sus productos en las grandes superficies en Colombia, pero no exportan. A la hora de examinar esa posibilidad desisten, fundamentalmente por el costo de la adecuación y la dificultad en encontrar el canal adecuado para su nivel de oferta.
Aquí deberían modificarse los incentivos de comercio exterior que ofrece Colombia y crear un apoyo a la primera exportación, que incluya la adecuación del producto y su comercialización.
El cuello de botella de la comercialización
Porque en la comercialización también existe un cuello de botella para la mayoría de los posibles exportadores colombianos: el margen en los negocios con Estados Unidos se obtiene solo cuando el exportador colombiano logra entregar el producto al comprador, una vez nacionalizado.
Es necesario entonces que el exportador colombiano disponga de una base logística de entrada a los Estados Unidos, que le permita vender directamente a distribuidores locales o a comerciantes minoristas.
Brasil entendió este reto y creó en Estados Unidos, a cargo de la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversión (APEX) una facilidad logística para apoyar a los exportadores de menos de 50 millones de dólares al año.
La transformación productiva
La liberalización también provocará una reasignación de recursos en Colombia como efecto directo de la apertura frente a Estados Unidos. En muchos casos competir con los productos norteamericanos en el mercado interno exigirá a muchas empresas cerrar la brecha de productividad, modernizarse, establecer alianzas estratégicas y buscar nichos de especialización, entre muchas movidas posibles.
La gran mayoría de nuestros productores no cumplen con los protocolos fitosanitarios de Estados Unidos. Foto: Ica. |
El caso del sector automotor es muy ilustrativo: esta industria tendrá que reinventarse literalmente, pues ya no dispondrá de un mercado andino protegido para desarrollarse y las escalas de producción para producir automóviles a costo mínimo no se alcanzan con el solo mercado colombiano.
Son pues enormes los retos para el sector productivo, y no nos extendemos aquí sobre los retos institucionales frente a los requerimientos del TLC y la necesidad de corredores de comercio exterior para aumentar eficiencias y disminuir costos: la modernización y adecuación de las aduanas, del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
Perspectivas en propiedad intelectual, inversión y servicios
Pero un TLC no consiste únicamente en liberalizar el comercio de bienes entre dos países. También plantea establecer nuevas disciplinas en materias tales como propiedad intelectual, protección a la inversión extranjera y liberalización de los servicios. En estos temas el objetivo de Estados Unidos fue ir más allá de lo que había logrado negociar en la Organización Mundial de Comercio.
En el capítulo sobre propiedad intelectual, por ejemplo, logró medidas que tienden a extender los plazos de protección y las patentes. En materia de exclusividad en el uso de datos de prueba, Colombia otorgó 10 años para los agroquímicos y 5 para los productos farmacéuticos (que ya Colombia había otorgado por legislación nacional en 2002). La discusión se centra en el impacto que dichas medidas pueden tener en el acceso a los medicamentos para las poblaciones más pobres y en el costo de los insumos agrícolas.
Otro tema central que se negoció en el TLC fue la inversión. Uno de los argumentos para negociar el TLC es que crea un marco normativo de largo plazo para promover la inversión extranjera, brindando estabilidad y predictibilidad en las reglas de juego.
Hay que precisar que no sólo se consolidó la legislación nacional vigente en la materia sino que adicionalmente, el capítulo sobre protección a las inversiones estableció una definición muy amplia de lo que se considera inversión.
 Brasil entendió el reto y creó una plataforma de exportaciones a cargo de la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversión (APEX). Foto: Brasil Casa Design. |
Otorgó una serie de garantías al inversionista extranjero que el país no había negociado hasta el momento, como por ejemplo el preestablecimiento, consistente en que un inversionista no establecido en el país podrá reclamar contra normas que se expidan y atenten contra un proyecto (no una inversión concreta) si el inversionista ha adelantado actos como consecución de licencias o conexiones a servicios públicos.
Resulta prematuro evaluar los costos o beneficios en este ámbito que pueda tener el acuerdo para Colombia, más aún cuando hoy la inversión extranjera está llegando sin necesidad de estos incentivos.
En cuanto a los servicios, la negociación se orientó en general a facilitar la oferta de servicios de nuestros profesionales en Estados Unidos. Por su parte, Estados Unidos logró consolidar su posición o abrir el mercado a nuevos servicios, entre ellos los financieros y los de telefonía fija.
Se creó un Grupo de Trabajo en materia de reconocimiento mutuo de títulos profesionales y en desarrollo de estándares para licenciamiento, apostando a la exportación de servicios colombianos principalmente en ingeniería, arquitectura, servicios de salud y consultoría.
El acceso real en este tema dependerá del manejo efectivo que dé Estados Unidos a las visas y a la dinámica que tenga el Grupo de Trabajo en producir resultados en reconocimiento de títulos.
Agenda interna y transformación productiva, sin más dilación
Para que el libre comercio sea benéfico se requiere que los países, de lado y lado, cuenten con condiciones favorables a un intercambio fluido. Cuando se cumplen de lado y lado, se crea efectivamente nueva riqueza — como predice la teoría — y se estimula la especialización, algunas veces muy específica, con mayor valor agregado, pero otras veces menos atractiva para un país en desarrollo, como puede ser la de solo vender productos básicos a cambio de productos manufacturados o de servicios.
Con todo y TLC, es claro que seguirán existiendo más barreras para entrar a Estados Unidos que a la inversa. Para compensar esta asimetría, el país tendrá finalmente que comprometerse sin dilación a concretar la agenda interna y los empresarios tendrán que aceptar que en aquellos sectores con grandes ineficiencias – la gran mayoría – habrá que innovar e invertir, es decir, hacer realidad la transformación productiva.
* Economista, consultora. Las opiniones de la autora son personales y sólo a ella comprometen.
