Refrendación nacional o regional: el nuevo debate sobre el Acuerdo - Razón Pública

Refrendación nacional o regional: el nuevo debate sobre el Acuerdo

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El Congreso será el nuevo escenario de refrendación e implementación para los acuerdos de paz.

Alvaro_AmayaEl nuevo Acuerdo Final alcanzado en La Habana permite varias formas de refrendación. ¿Cuál es la más conveniente, teniendo en cuenta la polarización que registra el país y las relaciones institucionales que hoy existen en Colombia?

Álvaro Amaya*

En la variedad está el problema

Después de haberse firmado el primer Acuerdo Final entre el gobierno y las FARC muchos expertos insistieron en que la ley no exigía que este fuese sometido a un mecanismo de refrendación ciudadana. No obstante, las partes en la mesa de diálogo decidieron someterlo a plebiscito, con el resultado que todos conocemos.

Ahora, el texto del nuevo Acuerdo Final establece una fórmula de refrendación que incorpora distintos mecanismos:

  1. Por un lado, hay mecanismos de democracia directa, tales como el plebiscito, la consulta popular o el cabildo abierto.
  2. Por otro lado, hay mecanismos de democracia indirecta o representativa, es decir, a través de corporaciones públicas de elección popular: Congreso de la República, Asambleas departamentales y Concejos municipales.

Pero este amplio abanico de posibilidades acaba por crear más interrogantes que certezas. Las partes en la mesa de negociación dejaron abierta la posibilidad de usar uno o varios de los mecanismos mencionados, así que el nuevo Acuerdo ofrece apenas una certeza parcial sobre la forma como será refrendado.

Por eso se han llevado a cabo varias reuniones entre el gobierno y los partidos políticos para determinar el mejor mecanismo de refrendación. Definir esto no es algo sin importancia, ya que no solo tendrá efectos jurídicos sobre el contenido del Acuerdo, sino que será la forma en que este se respaldará políticamente.

¿Refrendación fragmentada?

Reunión del Presidente Juan Manuel con representantes de partidos políticos, para refrendaciones en los acuerdos de paz.
Reunión del Presidente Juan Manuel con representantes de partidos políticos, para refrendaciones en los acuerdos de
paz.
Foto: Presidencia de la República    

Una de las dudas suscitadas por el nuevo documento tiene que ver con la integralidad del Acuerdo y su implementación, pues incorpora algo novedoso: la refrendación territorial.

Según el texto, tanto a través de mecanismos de democracia directa (la consulta popular y el cabildo abierto) como de democracia indirecta (las Asambleas departamentales y los Concejos municipales) las entidades territoriales podrán refrendar el nuevo Acuerdo.

Esta opción concuerda con el carácter descentralizado del Estado colombiano y la autonomía de las entidades territoriales, así como con el carácter territorial del conflicto armado.

El nuevo Acuerdo ofrece apenas una certeza parcial sobre la forma como será refrendado. 

No obstante, no son pocas las suspicacias que suscitan estos mecanismos. Aunque el conflicto golpeó especialmente ciertas zonas y poblaciones del país, es difícil separar o fijar límites a nuestra guerra. La violencia penetró, de una u otra manera, cada rincón de Colombia y por tanto la refrendación territorial podría llevar a que en ciertas zonas del país el nuevo Acuerdo fuese implementado y en otras no.

Esto implicaría grandes retos administrativos y sociales. Por un lado, las políticas gubernamentales del posconflicto tienen un marcado sesgo centralista en lo financiero  y la implementación del nuevo Acuerdo no escaparía a esta tendencia. Por ejemplo, si se refrenda el nuevo Acuerdo mediante cabildo abierto en Pauna, Boyacá (municipio donde ganó el Sí con un 65 por ciento), la implementación dependerá de los recursos que el gobierno central destine para ello.

Así, la administración presupuestal y las entidades encargadas de la implementación tendrían que fijar sus planes de trabajo de forma seccionada según los municipios y departamentos que refrenden el nuevo Acuerdo.

Esto impediría la implementación a escala nacional, exigiría la aplicación de medidas estatales de forma seccionada y, en consecuencia, haría más difícil  la “construcción de una paz estable y duradera” en todo el país.

También se presentarían profundas y razonables inconformidades sociales entre los territorios que refrenden el Acuerdo y los que no. ¿Cómo explicarle a las víctimas de Antioquia (donde ganó en No) que no serán reparadas, que sus violaciones no serán llevadas a la Jurisdicción Especial para la Paz ni tendrán acceso a la tierra, mientras que en Chocó se implementa el nuevo Acuerdo de manera integral? Esto podría provocar inclusive la migración de poblaciones entre municipios o departamentos para beneficiarse del Acuerdo. De esta manera, la implementación no sería integral y sus efectos serían parciales e inequitativos.

La otra gran duda que surge tiene que ver con la capacidad de las Asambleas departamentales y de los Concejos municipales para refrendar e implementar el Acuerdo. Las Asambleas departamentales pueden refrendar e incluso implementar algunos puntos del nuevo Acuerdo de acuerdo con sus funciones (artículo 300 de la Constitución). No obstante, la implementación en los departamentos supone una legislación previa, por lo que esto no podría hacerse autónomamente.

En los municipios, aunque la Ley 1551 de 2012 amplió las funciones de las administraciones municipales, sus posibilidades aún son limitadas. Algunos de los elementos del nuevo Acuerdo podrían ser implementados por los Concejos, pero otros, como lo relacionado con la justicia o la sustitución de cultivos ilícitos, no podrían ser realizados de manera autónoma.

Por tanto, la refrendación por parte de las entidades territoriales tendría, en general, un carácter meramente político y carecería de herramientas para hacer realidad lo pactado en La Habana.

El Acuerdo en el Congreso

Víctimas de Antioquia tras procesos de reconciliación con los acuerdos de la paz.
Víctimas de Antioquia tras procesos de reconciliación con los acuerdos de la paz.  
Foto: Unidad para las víctimas

Una última conclusión, basada en los anteriores puntos, es que el Acuerdo debe ser refrendado por mecanismos de carácter nacional  (aunque sea reforzado por mecanismos territoriales). Al respecto, el presidente Santos ya dijo que llevará el texto al Congreso  para que en este escenario se lleven a cabo las discusiones y la refrendación.

Es claro que el Congreso de la República tiene competencias para ello. Además, en él tendrán que tramitarse proyectos de actos legislativos y de leyes para implementar el Acuerdo, así que que la refrendación parlamentaria parece un hecho.

La refrendación jurídica en el Congreso no necesariamente reflejará una refrendación política. 

La principal preocupación al respecto es la posibilidad de que sectores políticos que han criticado el proceso y el Acuerdo Final se opongan a este proceso y sean derrotados. Esto podría tener consecuencias graves en la implementación a largo plazo, en especial si dichos sectores alcanzan posiciones de poder en el futuro.

Así, la refrendación jurídica en el Congreso no necesariamente reflejará una refrendación política. Y esta polarización tampoco se resolvería con un nuevo plebiscito o una consulta popular nacional, ya que allí también se presentaría un resultado dividido.

Parece que la refrendación –tanto la del 2 de octubre como la que se utilice para el nuevo Acuerdo- refleja el carácter político de lo pactado entre el gobierno y la guerrilla, así como su principal característica: la imperfección.

Ninguna decisión política goza de apoyo unánime (al menos no en sistemas políticos pluralistas como el colombiano) y siempre habrá alguien que quede inconforme. Por eso, así como el Congreso respaldó el proceso de paz con el paramilitarismo y aprobó la Ley de Justicia y Paz sin la anuencia de varios sectores políticos y sociales, la refrendación parlamentaria del nuevo Acuerdo tendrá opositores e inconformes.

Como dice el adagio popular: lo perfecto es enemigo de lo bueno. Es hora de aceptar la imperfección del nuevo Acuerdo, promover sus bondades y mejorarlo a medida que se implementa. De esto se trata la política, de esto se trata la construcción de la paz.

 

*Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.

 

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*Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.

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