La Corte, el Presidente y la elección del Fiscal: ¿quién tiene la razón?
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El Presidente y la Corte tienen competencias distintas pero están obligados a cooperar lealmente para que sus acciones conduzcan al mejor resultado. Un examen cuidadoso de los argumentos jurídicos, de las limitaciones legales que tienen ambos poderes y de la solución más ajustada a la Carta en el caso del Fiscal.
Martín Eduardo Botero
Conflicto de competencias
La Corte Suprema de Justicia considera que la terna presentada por el Presidente de la República para elegir al Fiscal General de la Nación "no es viable", o sea que no cumple con los requisitos constitucionales. Por su parte, en un comunicado del pasado 18 de septiembre y en sucesivas misivas a la Corte, el Presidente sostiene que la terna cumple con todos aquellos requisitos.
Esta nueva controversia entre el Presidente y la Corte Suprema constituye un conflicto de competencias entre dos poderes del Estado. Para el constitucionalista italiano Roberto Bin "Todos los conflictos entre poderes constitucionales del Estado son causados por la falta de cooperación, por la falta de recíproco reconocimiento, por la falta de conciliación en la unidad y en la multiplicidad de sus propias competencias y por la competición – división que no comprende la colaboración -unificación"[1]
El conflicto de atribuciones entre los dos órganos constitucionales en la nominación/elección del Fiscal General de la Nación se debe, en gran medida, a que las partes atribuyen distintos significados a los conceptos de "acuerdo", "colaboración", "conciliación", "unidad", "concierto", "separación de poderes", "administración de justicia" y "cooperación constitucional" entre los poderes del Estado.
La colaboración y sus distintas modalidades
La Carta Constitucional colombiana resulta diáfana cuando establece en el apartado 2 del Artículo 209 que "Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado"; y el apartado 3 del Artículo 113 recita: "Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". La colaboración institucional es por tanto un principio general implícito en el sistema constitucional, que rige para todas las relaciones entre las instituciones.
La leal cooperación se logra mediante una amplia y variada gama de instrumentos y formas de procedimiento, idóneos para asegurar un coordinado ejercicio entre las respectivas atribuciones que se traducen en obligaciones, información mutua, consultas informales, opiniones, entendimientos, conferencias de servicios, convenios y acuerdos de programa.
Competencias en la elección del Fiscal
En el caso de elegir al Fiscal se trata de "competencias integradas", o donde la Carta dispone que la actuación de un órgano esté condicionada por la actuación del otro órgano. El acto de competencia presidencial exclusiva –la terna de candidatos- es condición para que la Corte Suprema pueda ejercer su competencia exclusiva de elegir al Fiscal. En palabras rústicas, el Presidente propone la terna y la Corte decide sobre la misma.
La distinción entre ambos actos es muy clara: una cosa es escoger a los candidatos, y otra cosa es emitir un juicio definitivo sobre la terna y luego sobre cada uno de los postulados. Los dos actos son parte de un procedimiento riguroso y escrupuloso que no escapa a la clásica separación de poderes sobre la cual está basada la Constitución, y por eso el acto presidencial no puede afectar el procedimiento interno de la Corte ni su competencia para analizar la terna y llevar a cabo la elección (más aún cuando se trata de un funcionario adscrito a la administración de justicia).
Es verdad también que en virtud de la atribución de competencia constitucional, una vez que el Presidente haya actuado, nace para la Corte la obligación legal de elegir a uno de los integrantes de la terna presidencial. Pero dado que no se trata de un acto formal del gobierno sino de un acto que concierne la administración de la justicia, no se puede reconocer al Presidente ni un poder unilateral, ni un papel de copartícipe en la decisión, ni un poder de control sobre la conformidad del procedimiento seguido por la Corte -y menos aún cuando en la Constitución no existen normas específicas a este respecto (laguna constitucional).
De otra parte, cuando la entidad que debe completar el procedimiento no está investida del poder de revisar lo actuado por el otro poder, su obligación y sus facultades se reducen a realizar el acto de su competencia. O sea que como la Corte no tiene la facultad de revisar o de cambiar la terna, su deber es elegir a uno de los ternados, salvo que para hacer esta elección le haga falta un elemento esencial o una condición necesaria para ejercer su competencia de manera adecuada, y éste precisamente, es el argumento de la Corte Suprema cuando concluye que "la terna no es viable".
Las razones de la Corte
No hay duda de que la Corte es el órgano investido de la función de elegir al Fiscal; según el apartado 2 del artículo 249 de la Constitución, "El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia". Tampoco hay duda de que la Corte debe ejercer esta función con independencia de los otros poderes (principio de la separación de los poderes del Estado) en virtud del Artículo 113 ("Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial" ) y del Artículo 116 ("La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia").
En consecuencia, la Corte tiene razón para exigir que se cumplan las condiciones esenciales o necesarias para poder ejercer su competencia como es debido. El artículo 228 expresa que "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial". Además, como titular directo de las facultades determinadas por el artículo 234 de la Constitución "La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción Ordinaria…", que la relaciona con las altas funciones efectuadas por la Fiscalía General con fundamento en el artículo 235 apartado 4 "Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación…".
En términos constitucionales lo anterior significa que la Corte es "sujeto en causa" o que tiene intereses legítimos tanto en el ámbito de la buena administración de justicia como en el eventual menoscabo de las propias competencias. En defensa de esos intereses, la Corte puede abstenerse de nombrar a un candidato o miembro de una terna no idónea parea las altas funciones requeridas (es el criterio de "cuota reservada" o del "poder sustitutivo" de que habla la doctrina).
Por supuesto que esta facultad de la Corte no puede ser ejercida de manera caprichosa, o sea sin haber definido cabal y precisamente cuándo, cómo y por qué la Corte constató (en el ámbito de sus prerrogativas) que faltaba un elemento necesario para culminar satisfactoriamente el proceso, es decir, para que el Fiscal elegido en propiedad para el próximo período de cuatro años reúna las condiciones idóneas para el oficio cuyas tareas y responsabilidades han sido claramente establecidas por la propia Constitución.
Así las cosas, la Constitución atribuye la competencia exclusiva a la Corte en la elección del Fiscal sobre la terna encomendada por el Presidente, en base a una división de poderes que no puede considerarse alterada por el poder de reserva y análisis de los actos presidenciales que compete a la Corte, tratándose de una propia y legítima responsabilidad respecto al funcionamiento de los servicios relacionados con la justicia.
La leal cooperación
Más concretamente, sobre la base de una interpretación del apartado 2 del artículo 249 de la Carta, ajustado a los principios constitucionales, el Presidente al formular la propuesta para los puestos de dirección en la administración de la justicia, no puede presentar sus candidaturas a la Corte en sí, hasta que no haya hecho un trabajo serio y exhaustivo, en consulta y concertación directa con la Corte Suprema y al fin de un óptimo resultado.
Y como tal actividad es inherente a un proceso que implica la combinación de diferentes organismos que ejercen una función pública de relevancia constitucional, están obligados a comportarse de acuerdo con los principios de correcta reciprocidad y respeto sustantivo del otro poder "independiente". En virtud de los artículos 209 y 113 de la Constitución -y sin dejar de reconocer las competencias respectivas- entre el Presidente y la Corte Suprema existe el deber específico de cooperación en pleno respeto y conformidad con el principio constitucional de la leal cooperación.
¿Cuál es la solución?
En definitiva, la relación entre la Corte y el Presidente para proveer los cargos relacionados con la administración de la justicia constituye un vínculo de método y no de resultado. Esto significa que si no fuera posible la concertación desde un comienzo, la Corte y el Presidente están obligados a un verdadero debate sobre bases concretas y objetivas que asegure la obtención de un resultado óptimo -en este caso, la elección de un buen Fiscal General de la Nación. Este debate debe estar enmarcado en la búsqueda del mejor interés público y debe llevarse a cabo en forma metódica con fundamento en el principio de cooperación leal y, en particular, de acuerdo con los paradigmas y las reglas de la equidad en las relaciones mutuas y respecto de la otra autonomía.
Pero también hay que señalar que la Corte, al negarse a elegir un candidato de la terna Presidencial, ha reivindicado el poder de reservarse con su decisión (o incluso con su inercia) el ejercicio de un poder de elección/nombramiento que le daría un papel sustancial de codecisión en un asunto de competencia presidencial, y este poder está ausente de las disposiciones constitucionales (laguna normativa constitucional): en efecto, la Constitución es ambigua en la concesión exclusiva para el Jefe de Estado de cualquier toma de decisiones sobre el tema.
En la práctica, si el Presidente y la Corte no llegasen a un acuerdo, según las normas constitucionales en la elección del Fiscal, se quebrantaría el Estado de Derecho, que es de lo que menos necesita el pueblo soberano. Así las cosas, la solución eventual consistiría en que la Corte nombre como Fiscal provisional a una persona que no figura en la terna que le envió el Presidente.
* Doctor en Derecho Constitucional Europeo, Universidad de Bolonia. Presidente de la Asociación de juristas euro – latinoamericanos por él fundada. Asimismo colabora con el C.I.R.D.C.E. (Centro Inter departamental para las investigaciones sobre el derecho de la Comunidad Europea) y el departamento de Ciencias Jurídicas "A.CICU" de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Bolonia.
Nota de pie de página
[1] Roberto Bin, Diritti e Argomenti Il Bilanciamento degli Interessi nella Giurispudenza Costituzionale, Milano, Giuffrè, 1992
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Martín Botero
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