Reforma Institucional y Pacto Nacional Agropecuario - Razón Pública
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Reforma Institucional y Pacto Nacional Agropecuario

Escrito por Fernando Carriazo

Después de tres semanas de protestas campesinas, el pasado 12 de septiembre el presidente Santos instaló el “Gran Pacto Nacional para el Sector Agropecuario y el Desarrollo Rural”. 

Fernando Carriazo*

Anuncios y medidas

En este espacio el Presidente volvió a reconocer públicamente la crisis “estructural” del campo y firmó siete decretos que orientarían la política agraria liderada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en el mediano y largo plazo[1]

En este artículo me limito a las reformas institucionales contempladas en el Pacto Nacional Agropecuario.  Los dos primeros decretos que expidió el gobierno (1985 y  1986 de 2013) ordenan modificar la organización del MADR, determinan las funciones de sus dependencias y crean nuevos puestos, la mayoría destinados a los nacientes Viceministerios de Desarrollo Rural y de Asuntos Agropecuarios. Esencialmente se crea la burocracia necesaria para promover las políticas de desarrollo rural con enfoque territorial.   

Pero crear la burocracia y enumerar las funciones de los viceministerios es por supuesto muy distinto de diseñar o ejecutar las políticas agropecuarias. Por el momento los decretos son una lista de buenas intenciones. Los economistas sabemos que no hay almuerzos gratuitos y que los retos por venir son enormes. 

A oscuras no se puede

 


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 Foto: Ministerio de Agricultura -Ministro de Agricultura, Rubén Darío Lizarralde.
 

El éxito de una política agropecuaria dependerá en gran medida de la relevancia y calidad de la información que la alimente. 

Durante los últimos 43 años la política agrícola se ha diseñado sin contar con un Censo Agropecuario y sin una actualización catastral del los predios rurales. El último y segundo Censo se realizó en los años 70, 16 años después de que la ONU y la FAO apoyaran el Primer Censo Agropecuario Nacional[2].   

Estas demoras confirman el abandono del sector agropecuario. Pero más vale tarde que nunca y convendría aprovechar la reforma para crear una agencia (no necesariamente el DANE) que apoye a los viceministerios y se dedique a recolectar estadísticas agrícolas confiables y oportunas. La mayoría de los países de la OECD  (el club al que aspira entrar Colombia) cuentan con Censos Agropecuarios con intervalos de entre 5 y 10 años, un requisito esencial para diseñar políticas informadas y sostenidas en el tiempo.

Además del Censo, la agencia levantaría encuestas anuales y/o información en tiempo real sobre precios de los productos, disponibilidad de mano de obra, salarios, finanzas de las unidades agrícolas, precios y uso de agroquímicos, calidad y uso de suelos, entre otros datos que necesitan los participantes en el mercado y las autoridades para la toma de sus decisiones. 

Afortunadamente a raíz de la crisis, resucitó el proyecto del 3er Censo Agropecuario Nacional, al cual se destinaron 300 mil millones en el DANE. Aunque es un paso en la dirección correcta, este esfuerzo no sería suficiente si no se garantiza la periodicidad del Censo, ojalá cada cinco o máximo diez años. 

Dos viceministerios

El decreto precisa las funciones de tres dependencias dentro del Viceministerio de Desarrollo Rural: La Dirección de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo, la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales, y la Dirección de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos. 

Por otra parte se definen las funciones del Viceministerio de Asuntos Agropecuarios, el cual tiene a cargo la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales, la Dirección de las Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas, la Dirección de Financiamiento y Riesgos Agropecuarios, y la Dirección de Innovación, Desarrollo Tecnológico y Protección Sanitaria. 

Ordenar la propiedad

 


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 Foto: Presidencia de la República -“…Vamos a volcarnos al campo (…) vamos a refundar el campo colombiano”. Fueron algunas de las palabras del presidente santos al anunciar el Pacto Nacional Agrario. 
 

La Dirección de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo tiene el gran reto de consolidar la formalización y la restitución de tierras y el ordenamiento y uso productivo del suelo. Claramente el derecho de propiedad más importante en el sector agrícola es el derecho al uso del suelo. 

Los sistemas de tenencia con derechos bien definidos sobre la tierra son esenciales para elevar la  productividad agrícola, pues sin esos derechos no existen incentivos para invertir en mejoras. Esta certeza en los títulos también se necesita para reducir la concentración de tierras. 

En cuanto al ordenamiento territorial, uno de los grandes desafíos es delimitar las zonas con vocación agropecuaria sin que la “locomotora agraria” se estrelle con la locomotora minera. Los dos sectores compiten por recursos como el suelo y el agua, y su coexistencia parecería cada vez más conflictiva. 

Transporte y bienes públicos

La Dirección de Gestión de Bienes Públicos estaría encargada de diseñar políticas y programas en esta área, y en especial, de coordinar políticas de desarrollo rural tales como educación, salud, seguridad social, acceso a servicios públicos, vías y vivienda rural.

Una de las prioridades de la política agrícola es facilitar el desarrollo de mercados rurales.  En países como Colombia, la existencia de mercados que operen efectivamente no puede darse por sentada, sobre todo en las regiones más aisladas. La clave para tener mercados es la especialización, y la especialización depende de las economías de escala, de los bajos costos de transporte y del riesgo. 

Debido a la geografía de Colombia, una de las peores barreras para gozar de economías de escala son los costos de transporte. Puede costar lo mismo mover una carga de productos agrícolas a lo largo de 150 Km que producir esos bienes. Aún más, existen territorios totalmente aislados en épocas de invierno. Estos territorios nunca podrían especializarse en cultivos para la venta de productos en zonas urbanas o para exportación. 

Las mejoras en el sistema de transporte tendrían, sin duda, importantes efectos sobre la productividad agrícola. En Corea del Sur, por ejemplo, la construcción de un sistema de carreteras utilizable tanto en verano como en invierno durante la década de 1970, hizo que millones de agricultores aumentaran su producción en vegetales y cultivos destinados para las ciudades y para la exportación. 

Suponiendo que no haya migración de la mano de obra rural a la industria, el costo de oportunidad de utilizar mano de obra rural para expandir el stock de infraestructura rural (vías, distritos de riego) es relativamente bajo pues en tiempos fuera de cosecha, esta mano de obra esta subempleada o desempleada.

La Dirección de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos tiene como función participar en el diseño de programas y políticas de desarrollo de capacidades productivas en la población rural vulnerable tales como jóvenes y mujeres rurales, desplazados y víctimas del conflicto. Así mismo coordinaría programas para la formalización del mercado laboral rural. Las estrategias de generación de ingresos se complementan con la formalización del crédito, una función designada a la Dirección de Financiamiento y Riesgos Agropecuarios. En la agricultura tradicional usualmente las fuentes de crédito son los miembros de la familia o los prestamistas locales. En las zonas rurales los bancos urbanos carecen de las habilidades o  el conocimiento necesario para operar eficientemente en las áreas rurales, siendo el microcrédito  una alternativa de financiación. 

El progreso tecnológico en áreas rurales depende de la velocidad de introducción de nuevos insumos y técnicas, del vínculo entre los laboratorios, las estaciones experimentales y la población rural. Colombia tiene una gran oportunidad para vincular los programas agropecuarios de universidades y centros de educación superior en las actividades de extensión. Esto es una práctica que ha mostrado resultados exitosos en otros países. Además de la vinculación de las universidades con programas de agronomía o ciencias agropecuarias en las actividades de extensión, una mayor cobertura de la educación rural básica y media ayudaría  a aumentar los canales de contacto y la confianza necesaria para la implementación exitosa de los servicios de extensión. Es muy importante que el entrenamiento para los servicios de extensión sea una forma de aprendizaje para ayudar a los productores del campo y no sea visto simplemente como una forma de entrar a la burocracia gubernamental. Una forma de aumentar la confianza entre la extensión y los productores es realizando la investigación básica en las mismas fincas y no necesariamente en estaciones experimentales remotas. 

Aunque los decretos de reforma institucional por sí mismos no resuelvan los problemas que enfrenta el campo colombiano ni salda la deuda histórica de los diferentes gobiernos con el sector, la lista de intensiones planteadas en los decretos 1985 y 1986 parecen ir en la dirección correcta si las intensiones se convierten efectivamente en políticas implementadas y no son otro extinguidor para apagar el fuego de las protestas campesinas. El desarrollo de una agricultura competitiva no puede estar sujeta únicamente a los apoyos económicos basados en la producción o en los precios. Los sistemas de innovación, la estructura de las fincas, las condiciones locales de clima y de suelos son todos factores que afectan la productividad agrícola y su sostenibilidad. Aumentar la producción agrícola es una condición necesaria pero no suficiente para aumentar el bienestar rural. El desarrollo agrícola no es solamente un problema científico o de la ingeniería, depende de la calidad de la administración pública y de la confianza que puedan tener los productores en la institucionalidad. 

Profesor Asistente e investigador del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de Los Andes

[1] Los decretos 1985 y 1986 fijan las bases para reestructurar el MADR. El decreto 1987 de 2013 organiza “el sistema de coordinación de actividades públicas, privadas y de inclusión social para el cumplimiento de Pacto Nacional por el Agro y el Desarrollo Rural”. Este decreto prevé la participación popular en los niveles municipales, departamentales, y nacionales establecidos en el Pacto Nacional. Los decretos 1988 y 2001 reglamentan el control de precios agrícolas y establecen una comisión de regulación de precios respectivamente. El decreto 1989 fija arancel igual a cero para algunas sub-partidas arancelarias de insumos agrícolas por un término de dos años. El decreto 1990 elimina el contingente de importación de los lactosueros.

[2] Ver Historia del Censo. Dane (2012). 

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