Una mirada profesional y serena a nuestra relación con Venezuela, Ecuador, Brasil, Perú, México y UNASUR, así como al sobrepeso de la seguridad en la política exterior de Colombia.
Diego Cardona Cardona.*
Han transcurrido ya los nueve primeros años del siglo XXI y tres años del segundo período de Álvaro Uribe como presidente de Colombia. Podemos abordar una evaluación de las ejecutorias del año 2009 así como los temas pendientes, tratando de examinarlo desde la perspectiva de política de Estado, es decir, con independencia de la manera como se resuelva el proceso electoral del año entrante.
Me ocuparé de los aspectos más importantes, en especial respecto a las prioridades geográficas, tratando de evitar el facilismo de las visiones color rosa que todo lo ven bien, o las igualmente facilistas e irresponsables de quienes asumen que nada funciona o funciona mal, sin su augusta presencia en el diseño o la dirección de las políticas.
Comienzo por hablar de los vecinos, entendiendo por tales no sólo a los países con los cuales existen límites geográficos terrestres o marítimos, sino en general a la región latinoamericana y al Caribe. En este contexto, tres hechos marcaron profundamente el relacionamiento externo colombiano en el 2009.
La conflictiva relación con Venezuela
Ante todo, es evidente el deterioro creciente de la relación con Venezuela. Sabemos que entre los dos países existen lazos tradicionales producto de la geografía, la historia y los imperativos económicos y culturales. También sabemos que Venezuela y Colombia tienen hoy día modelos de desarrollo diferentes, y a su vez dos modelos distintos e incluso contrarios de inserción internacional.
Para Venezuela, de lo que se trata es de intentar consolidar su revolución bolivariana, y de expandirla por el resto del continente, al mismo tiempo que establece lazos diplomáticos, comerciales y de seguridad prioritarios con gobiernos compatibles (no sólo los del ALBA, sino también con Brasil y Argentina), y con gobiernos del mundo en desarrollo que tengan a su vez una política anti-estadounidense. Ello explica su notorio acercamiento a Irán, por ejemplo, con el cual comparte dicha característica y el hecho de ser a su vez importantes productores petroleros.
Por otra parte, el gobierno Chávez busca provisión de armamentos en países con desarrollo bélico importante, dispuestos a venderle a Venezuela, es decir dispuestos a confrontar a Estados Unidos, por alguna razón particular. En este sentido, Venezuela ha encontrado en Rusia a un socio bien dispuesto (hasta donde lo esté es algo que se verá en los próximos meses) para proveerle aviones sofisticados equivalentes a los F-18, barcos patrulleros, fusiles y franquicias para municiones. Lo hace no sólo por negocio, pero también es claro que la solidaridad no es su motivación central: simplemente el gobierno ruso está molesto por lo que ellos perciben como injerencias occidentales en su conflicto Checheno, y como tentativas de ampliación de la OTAN en áreas de influencia rusa como Ucrania, Kazakstán, Georgia, o en general Europa Oriental.
Venezuela, por otra parte, tiene interés en los avances de la UNASUR, eventualmente como mecanismo de integración (de mayor importancia para el Brasil), pero también en términos de seguridad.
Por su parte, Colombia tiene un modelo económico abierto, que busca incentivar la agricultura extensiva, con programas de ajuste macroeconómico muy severos, que se relaciona de preferencia con socios con los cuales pueda eventualmente insertarse en el mundo, a la manera como lo hacen los países de Asia Suroriental, o Chile y Perú. Este modelo es claramente distinto del preconizado por el jefe de Estado de Venezuela.
A lo anterior hemos de sumar dos visiones contrapuestas de la seguridad: El gobierno venezolano se dice amenazado por la cercanía del gobierno colombiano con Estados Unidos, y trata, como dije, de afirmar y expandir la revolución bolivariana. En este sentido, ha acudido en varias ocasiones a declaraciones rimbombantes no usuales en los Jefes de Estado, amenazando con movilizar sus tanques o con prender los aviones Sukoi para eventualmente dirigirlos contra intereses colombianos. Si a esto se suman las afirmaciones del presidente Chávez, de que Colombia es hoy similar a lo que fue el Perú en la época de la independencia, sugiriendo con ello que es necesario "liberar" a Colombia para cumplir con su programa internacional, es comprensible que en las esferas de decisión en Colombia parezca haberse percibido una amenaza de grandes proporciones, frente a la cual existen varias alternativas:
- La primera, la del entendimiento y la paz, a la manera de la Coexistencia Pacífica en la década de los sesenta de la guerra fría, ya que la integración parece poco posible en el contexto actual.
- La segunda, la del rearme convencional colombiano, tratando de adquirir medios para contrarrestar una eventual escalada desde Venezuela; esta opción implica costos tan altos, que Colombia no puede pagarlos.
- La tercera, acudir a una potencia dispuesta a una alianza estratégica por razones muy diversas; esta medida eventualmente opera también como un mecanismo de disuasión, a la manera de los cientos de bases y facilidades que existieron en Europa Occidental una vez pasada la segunda guerra mundial y comenzada la guerra fría. El problema es que este hecho produce a su vez en el vecino venezolano, una percepción de amenaza mayor.
Es decir, en términos de la política internacional: Visto que el contraste sustancial de modelos hace imposible la Integración, parece haberse tomado la vía de optar por la Disuasión, dado que también se parece excluir la Coexistencia Pacífica. Este es un tema sustancial de la política exterior de Colombia. El primer gran reto, y el primer gran tema de la política exterior colombiana para el 2010 será sin duda el de explorar mecanismos de coexistencia pacífica con Venezuela. Ello implica grandes esfuerzos diplomáticos propios y de terceros, pero también voluntad política del otro lado. Está por verse si ello es posible.
Progreso en la relación con Ecuador
En cuanto al relacionamiento con Ecuador, el 2009 ha traído en su último trimestre buenas noticias para los dos países. También en este caso los modelos son diferentes y las visiones del otro implican quejas mutuas razonables. Pero los dos gobiernos (porque siempre se requiere la voluntad de las dos partes) han asumido que del desentendimiento radical no queda nada bueno para los pobladores de la frontera, para las economías de los dos países y para la convivencia necesaria entre los pueblos de nuestra América Latina.
La relación con Brasil se ha vuelto más sensible
Por lo que respecta al Brasil, la relación se ha enfriado ligeramente después de darse a conocer el instrumento de cooperación militar entre Colombia y EEUU. Cabe mencionar varios puntos al respecto:
En primer lugar, que el Brasil es el país más importante de América del Sur, en donde Colombia está situada, pese a su pertenencia clara también a la Cuenca del Caribe y a la Cuenca del Pacifico, hechos que conviene no olvidar jamás; el Brasil representa la mitad de la economía, la superficie y la población de Suramérica y es, de lejos, el gran motor de la UNASUR.
También es un gigante en cuyas regiones occidentales (la selva que limita entre otros con Colombia), se producirá el más grande proceso de desarrollo de América Latina en el futuro próximo: los insumos necesarios y los productos de ese "hinterland" brasileño tendrán sin duda un relacionamiento preferencial con la Cuenca de Pacifico, para lo cual Brasil necesita a los países costeros occidentales de Suramérica. Eso lo han comprendido muy bien Perú y Chile (en especial el primero), países que tienen con el Brasil una relación muy especial.
El peso económico va aunado al peso diplomático; a fin de cuentas Brasil es el único país latinoamericano que tiene una política realmente global. No nos extrañemos si en los próximos meses se anuncia, por ejemplo, la candidatura del presidente Lula da Silva para la Secretaria General de Naciones Unidas; esa sería una candidatura con alta opción ganadora.
Pero por otra parte, dado que Brasil se ve a sí mismo como la potencia regional por excelencia en América Latina, se siente incómodo con la existencia de acuerdos especiales de cooperación de países suramericanos con la potencia hegemónica regional, es decir con Estados Unidos. Por eso era de esperarse que el gobierno brasileño, que se caracteriza por su seriedad y madurez en las iniciativas internacionales, no mostrara sin embargo gran entusiasmo con el acuerdo de cooperación Colombia-Estados Unidos. Además, Brasil necesita el petróleo y la energía hidroeléctrica del Oriente venezolanos, para poder desarrollar su propio Nordeste, la región más pobre del país.
En ese sentido, un análisis fino, si hubiera asesores de alto vuelo en los temas internacionales en el gobierno colombiano, hubiera podido mostrarles que se podía contar con la madurez y seriedad del gobierno brasileño, pero no con su apoyo incondicional a las iniciativas colombianas en esta materia. Faltó además información previa, clara y explícita sobre el acuerdo; este vacío de información ha sido más complicado que el acuerdo mismo, por lo menos en el relacionamiento con algunos de los países del continente. El segundo gran reto de la política exterior para el 2010, es pues, mantener y profundizar en todos los órdenes el relacionamiento con el Brasil.
Perú y México, dos socios promisorios
En América Latina, existen dos países con los cuales se profundizaron de manera importante las relaciones en el 2009.
En primer lugar Perú, que se ha constituido en un país muy cercano a Colombia por el modelo económico, la visión del mundo, la continuidad de políticas y la cooperación fronteriza. Es de hecho el único país con el cual existe un mecanismo permanente de reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa. Si Colombia imitara un poco la política multilateral peruana, encontraría que el Perú, por ejemplo, dirige el importantísimo Foro del Pacifico (la APEC), que es el responsable latinoamericano por el alto relacionamiento multilateral con la Unión Europea (desde la Cumbre de Lima), y que tiene una inserción en el Pacifico sólo comparable a la muy amplia de México y Chile, al mismo tiempo que otorga enorme importancia a su inserción suramericana, como otra cara de la moneda de la inserción al Pacífico. Es este un gran tema pendiente de la política exterior colombiana, aunque algunos esfuerzos se han venido haciendo en los últimos meses. La inserción colombiana en el Pacifico, a nivel económico, empresarial, diplomático y cultural (¡nunca hay que olvidar la cultura!), constituye sin duda alguna la prioridad estratégica por excelencia de la política exterior para los próximos años.
El otro país latinoamericano con el cual se han efectuado avances en algunos asuntos, es México. Existen acuerdos muy importantes en curso, en materias como seguridad ciudadana, y la experiencia colombiana en la lucha contra las drogas y sus temas conexos; también hay identidad en temas económicos y un Acuerdo de Libre Comercio vigente desde hace casi 15 años. México es también un importante país de la cuenca del Pacifico, con un "know how" que Colombia haría bien en aprovechar.
El temor equivocado a la UNASUR
En cuanto a la política multilateral americana, el gobierno colombiano tendría que evitar la eventual tentación (o la respuesta emocional frente a declaraciones de otros), de considerar siquiera un eventual abandono de la UNASUR. Este sería un error político monumental, por la pérdida de oportunidades económicas, de diálogo y mediación multilateral, y de relacionamiento con Brasil, que a su vez puede ayudar en la relación con Venezuela. Y si se quiere, recuérdese simplemente que las decisiones de la UNASUR se toman por consenso, que para el caso equivale a la unanimidad de sus miembros. En este sentido, la permanencia en la UNASUR es esencial. Ello, porque es además un mecanismo no sólo de desentendimientos como creen ingenuamente algunos fundamentalistas en Colombia, sino porque también tiene una agenda múltiple: infraestructura, energía, agenda amazónica in crescendo, acuerdos políticos, seguridad regional, sobre la base de la soberanía de cada uno de los países miembros, pero también de la conveniencia de la cooperación.
Cierto es que allí se mueven tensiones continentales importantes, pero también se mueven en la OEA o en todas las instancias de las Naciones Unidas, o en el Grupo de Río, o en la Organización Mundial de Comercio, y a nadie en su sano juicio se le ocurriría promover que Colombia se retirara de dichas organizaciones y foros, simplemente porque no todos están de acuerdo con nuestra política exterior. Es este un tema en curso, pero también un asunto pendiente y un reto de importancia estratégica crucial.
La seguridad importa, pero no es lo único
El otro gran reto de la política exterior tiene que ver con los instrumentos del relacionamiento externo. Quiero referirme, por razones de espacio, sólo a uno que es fundamental. De lo que se trata, ya no es sólo de política exterior, sino de inserción internacional activa. Y para garantizar este proceso, es necesario contar, en el caso colombiano, con una coordinación muy cercana y casi simbiótica entre Relaciones Exteriores, Comercio y Defensa, pero entendiendo que las decisiones políticas centrales, le deberían corresponder al Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cambio de las prioridades y los mecanismos.
La política exterior no podría ser definida sólo por los imperativos comerciales: en ese sentido poco tendríamos que hacer hoy con Brasil o Argentina, e incluso México, y nada tendríamos que hacer en Naciones Unidas, por ejemplo. Tampoco, pese a la importancia del asunto, podría ser definida sólo por las prioridades del sector defensa: Ninguna potencia mediana, y claramente ninguna potencia importante del mundo lo hace. Pese a que, en la práctica, la política exterior actual obedece sin duda a la prioridad interna por excelencia (léase, la "estrategia de defensa y seguridad democrática"), y a que el relacionamiento colombiano con el exterior tiene contenidos crecientes en el sector defensa, las grandes decisiones estratégicas deben tener una lógica de inserción internacional omnicomprensiva y sostenible en el tiempo, porque de lo que se trata es de las próximas generaciones y no solo de las próximas elecciones.
En ese sentido es claro que los tres sectores mencionados constituyen los tres pies del relacionamiento exterior colombiano, lo cual constituye un hecho novedoso para el análisis de la política exterior, que no podemos hacer desaparecer por la sola fuerza del lenguaje o del deseo subliminal. Es un hecho; así de simple. De lo que se trata es de entender que es a Relaciones Exteriores, a quien le corresponde liderar el proceso. Ello obviamente requiere claridad, capacidad ejecutoria, agilidad, tecnologías contemporáneas, comprensión analítica profunda y global, integralidad y experiencia. Si falta alguna de esas condiciones, este enorme y sustancial reto, se convertiría en una falencia grave, y otros terminarían hablando rápidamente por la política exterior. He aquí una de las tareas prioritarias de la Cancillería en el 2010.
Mirar al mundo
Resumiendo, tenemos dos hechos nuevos desde la perspectiva geográfica: Un modelo de inserción internacional activo; y choques de puntos de vista en el continente, con países cercanos y otros en una orilla diferente.
En este contexto, la permanencia en la UNASUR es sustancial, mientras se continúa y profundiza con todos los recursos al alcance, la inserción en la Gran Cuenca del Pacifico (que incluye, no lo olvidemos, el Pacifico americano). Avanzar a su vez en los acuerdos con Europa, y profundizar las relaciones multilaterales a nivel regional y global, son también tareas centrales.
Por lo que hace a algunos de los temas espinosos de la agenda, como la ratificación del TLC con Estados Unidos y el de Canadá, no olvidemos que la comunidad internacional está atenta a resultados internos, en especial en materias como derechos humanos, equilibrio de poderes y juego democrático. El único problema es que esos resultados implican tiempo y equilibrio, así como verificación puntual; tiempos que son mayores a las medidas legales o los programas iniciados en los últimos meses. Así que la gestión diplomática deberá reconocer la existencia de los tiempos en estas materias.
* Ph.D., Ex Viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Director, Observatorio Latinoamericano, Universidad Javeriana, Bogotá, dcardonc@yahoo.com
