Algunas reflexiones sobre la inflación en Colombia y la Constitución Política de 1991*

Si bien la Constitución Política de Colombia nos ha permitido navegar con relativa estabilidad de precios, es imprescindible que el gobierno de turno tome conciencia sobre el manejo responsable y sostenible de sus políticas de gasto.

Antecedentes históricos de la inflación

Colombia ha sido un país que, a lo largo de su historia, ha experimentado fuertes episodios de inflación. Quizás el episodio hiperinflacionario que, por su magnitud, ha suscitado diversos análisis se dio con ocasión de la Guerra de los Mil Días. Historiadores y economistas han reconocido que el país habría experimentado fenómenos inflacionarios del orden del 66% en 1900, el 398% en 1901 y el 127% en 1902. 

Durante la Regeneración, según Kalmanovitz, la oferta monetaria entre 1886 y 1899 se habría incrementado diez veces, y entre 1899 y 1903, 21 veces. Eran épocas en las que el Tesoro Nacional consideraba la emisión la única alternativa para financiar la guerra. Un escenario centralista, deficiente en su concepción, terminó por erosionar casi por completo el poder adquisitivo de los habitantes del territorio colombiano de entonces y exacerbó las tensiones entre liberales y conservadores en un panorama profundamente hostil y devastador en vidas y en el avance institucional.

Desde esos años aprendimos que la emisión monetaria desaforada era un riesgo enorme no solo para las finanzas de la Nación, sino también para el bolsillo de los ciudadanos. 

Origen institucional del Banco de la República

Aprendimos que era necesario apostarle a un diseño institucional de un organismo independiente en materia monetaria y fue así como, un par de décadas después, se creó el Banco de la República. De esta manera, en 1923 se daría origen al Banco de la República mediante la Ley 25 de 1923, expedida el 4 de julio de ese año.

Esta ley no solamente crearía la figura del Banco de la República, sino que su función y operación estarían vigentes por veinte años, prorrogables según la ley, y establecería una Junta Directiva compuesta por diez miembros, siete representantes del sector privado y tres representantes del Gobierno. Eran momentos en los que claramente existía un deseo de minimizar la injerencia del Gobierno para evitar repetir errores del pasado que habían llevado a las hiperinflaciones ya señaladas.

La Ley 82 de 1931 incorporaría a la Junta Directiva representantes de la Federación de Cafeteros y de las Cámaras de Comercio existentes para entonces, y se formalizaría la participación del ministro de Hacienda. 

Autonomía limitada y Junta Monetaria

Sin embargo, fue en 1963 cuando los esfuerzos por preservar la independencia y la autonomía del Banco Central se vieron fuertemente limitados. La Ley 21 de 1963, reglamentada por el Decreto 2206 del mismo año, creó una Junta Monetaria integrada por el ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la presidía; el ministro de Desarrollo; el ministro de Agricultura; el jefe del Departamento Nacional de Planeación, y el gerente del Banco de la República. 

Con su creación, el Estado asumió funciones que antes correspondían de manera exclusiva a la Junta Directiva del Banco, lo que revirtió los avances alcanzados en materia de autonomía. Así, se asignó al Estado el estudio y la adopción de las políticas cambiarias, monetarias y crediticias, mientras que la Junta del Banco quedó limitada a su ejecución.

Posteriormente, la Ley 7 de 1973 avanzaría en la nacionalización del Banco de la República; dicho de otra forma, la casi totalidad de las acciones del Banco quedarían en manos del Estado, dejando reservadas un par de acciones a cada banco accionista, y se mantendría la participación de los sectores exportador, consumidor, bancario y de la producción y distribución como representantes en la junta.

De esta manera, el promedio de inflación anual entre la década de los 70 y 1991 sería del 22,47%, según la serie histórica del IPC del Banco de la República, en la que el país enfrentaría picos de inflación del 40,63% en mayo de 1977 y del 31,99% en enero de 1991. 

Fueron tiempos turbulentos para el país: las décadas de los 70 y 80 para América Latina y, en el caso particular de Colombia, no sería la excepción, a la par de que aquellos esfuerzos de contar con una banca independiente impuestos en sus orígenes se irían diluyendo a lo largo de los años del siglo XX, hasta antes de la Constitución de 1991. No obstante todo lo anterior, cabe resaltar el carácter técnico del Banco de la República a lo largo de su historia, lo cual indica que la política monetaria no estaría entre sus principales funciones durante varias décadas del siglo XX, según lo especificado anteriormente.

La Constitución de 1991 y la autonomía monetaria

Con la Constitución Política de Colombia de 1991, se produce un cambio profundo en la manera como se concibió el Banco de la República. Los artículos 371 a 373 consagraron un nuevo comienzo para el Banco de la República, y fue entendido este organismo como autoridad monetaria del país, con un importante grado de independencia y autonomía en su decisión.

El artículo 372 consolidó a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del país. También estableció su responsabilidad en la dirección y la ejecución de las funciones del Banco, así como su composición de siete miembros: el ministro de Hacienda, que la preside; el gerente del Banco, elegido por la propia Junta, y cinco miembros de dedicación exclusiva, nombrados por el presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, con renovación parcial cada cuatro años. Además, dispuso que todos sus integrantes actuaran exclusivamente en representación del interés de la Nación.

En la misma línea, el artículo 373 reforzó el mandato del Banco de la República de preservar la capacidad adquisitiva de la moneda y limitó su posibilidad de otorgar crédito o garantías a particulares, salvo en casos de intermediación de crédito externo o de apoyos transitorios de liquidez a establecimientos de crédito. También estableció que cualquier financiamiento al Estado requeriría la aprobación unánime de la Junta Directiva, excepto en operaciones de mercado abierto, y prohibió al legislador ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de particulares.

De esta manera, el país se perfilaría con un profundo cambio en la gestión de su política monetaria. Sería esta, entonces, la oportunidad para que el Banco de la República adoptara, de manera autónoma e independiente, un mecanismo capaz de controlar la inflación.  

De la banda cambiaria a la flotación

Los fenómenos especulativos en torno a la tasa de cambio de la década de los 80 dejaron importantes lecciones macroeconómicas para Colombia. El sistema “crawling peg”, que habría sido adoptado por el gobierno de Carlos Lleras Restrepo mediante el Decreto 444, en cumplimiento del artículo XIV del Acuerdo Monetario de Bretton Woods, permanecería vigente hasta 1991. 

Este sistema, que no era más que un mecanismo de tasa de cambio fija ajustada gradualmente por decisiones de la Junta Monetaria, lo que podría llamarse un sistema de microdevaluaciones periódicamente ordenadas, tendría como principales desventajas: (i) daría espacio a pérdidas en competitividad si el ritmo de aplicación de ajuste de tasa de cambio va a una velocidad diferente de la inflación, (ii) en caso de sobrevaluación, los especuladores podrían anticiparse y propiciar fuga masiva de capitales del sistema económico (como efectivamente sucedió en varios episodios de los años 80), (iii) el esfuerzo de intervención y ajuste de devaluación implica cambios importantes en reservas internacionales y (iv) si existe un proceso de aprendizaje por parte de los agentes económicos, la decisión de intervención podría inducir a ajuste de precios inmediato, con lo que la efectividad de reducción de inflación podría resultar exigua¹. 

Frente a toda esta situación del país y a efectos de reglamentar los artículos de la Constitución Política de 1991 ya señalados, Colombia transitaría hacia un modelo diametralmente diferente, al pasar, en los años subsiguientes a 1991, de un sistema “crawling peg” a un régimen de banda cambiaria que formalmente se adoptaría desde febrero de 1994 y estaría vigente hasta el 25 de septiembre de 1999. Estos cambios se darían precisamente como resultado de la promulgación de la Ley 9 de 1991 y la Ley 31 de 1992, entre otras. Esta última ley modificaría las funciones del Banco de la República, conforme a la Constitución Política de Colombia, y le otorgaría la autonomía para adoptar el mecanismo que se considerara idóneo para el control de la inflación en Colombia.

Solo a través de resoluciones externas expedidas en 1994 por el Banco de la República, el país entraría en una etapa en la que se establecería una tasa de cambio objetivo y, frente a ella, se definirían límites superiores e inferiores que representarían márgenes del 7% por encima y por debajo del objetivo. De esta manera, este mecanismo de banda cambiaria se constituiría como una alternativa antiinflacionaria de avanzada para ese momento en el país.

Era un momento en el que se entendía que la autoridad cambiaria y monetaria respetaría el libre juego de la oferta y la demanda en el mercado de divisas hasta unos límites, a efectos de moderar la tasa de variación y evitar fluctuaciones excesivas del tipo de cambio, pero no establecer su nivel per se.

No obstante, las presiones sobre la tasa de cambio en 1998 obligaron a reconsiderar la senda de las bandas cambiarias y se optó inicialmente por desplazarlas, con las consecuencias que ello acarrearía para el mercado. Las crisis internacionales en Asia y en Rusia generaron presiones persistentes sobre la economía colombiana e hicieron insostenible la defensa de las bandas cambiarias. En ese momento, el Banco de la República optó por adoptar un sistema de flotación libre de la tasa de cambio, mecanismo que hasta el día de hoy sigue vigente.

Inflación objetivo y resultados

Ante esas circunstancias retadoras para la economía colombiana, y en particular para el Banco de la República, y en procura de cumplir el mandato constitucional de proteger el poder adquisitivo de los colombianos, el país migró hacia el modelo de inflación objetivo el 13 de octubre de 2000. Con esa decisión, el país adoptó un mecanismo de control de la inflación que estaba en línea con lo que, diez años antes, más precisamente en 1989, Nueva Zelanda habría establecido como primer mecanismo de control de la inflación. Le seguirían, antes que Colombia, Canadá en 1991, Reino Unido en 1992, Australia y Suecia en 1993, República Checa e Israel en 1997 y Polonia en 1999. 

Desde sus inicios, la Junta Directiva del Banco de la República habría establecido como meta de largo plazo en materia de inflación para la economía colombiana el 3%, y sería una década después de haber asumido este compromiso cuando el país habría alcanzado este objetivo. De hecho, en octubre de 2009, el dato de inflación observada en la economía colombiana sería 2,73% y, desde entonces hasta noviembre de 2010, fecha en la que la inflación anual sería 2,59%, el país habría estado por debajo de su meta de inflación. 

Este mecanismo, una vez implementado, partiría de un principio rector fundamental. Reconocería que la inflación objetivo debería ser un objetivo de largo plazo de la política monetaria, pero también adoptaría márgenes de desviación de esa meta, constituyéndose así un rango entre el 2% y el 4% de la meta de inflación. El siguiente gráfico ilustra lo que este mecanismo ha representado para el país y lo importante que ha sido para la economía colombiana el cambio positivo que se ha dado en las últimas décadas en materia de política monetaria. 

Desde la implementación del modelo de inflación objetivo, el país habría pasado de tener una inflación media del 22,47% entre las décadas de los años 70 y 80 y hasta 1991 a tener una inflación media del 5,42%, una vez establecido e implementado el modelo de inflación objetivo. 

A la fecha, cerca de 45 países, junto con el Banco Central Europeo, utilizan como modelo de política monetaria y control de pérdida de poder adquisitivo, el modelo de inflación objetivo. En América Latina, además de Colombia, Chile, Perú y México, Ecuador, El Salvador y Panamá han tomado este modelo para el control de la inflación. A nivel global, India, Inglaterra, Estados Unidos, Suiza, Noruega, Filipinas y Sudáfrica.

Los logros observados no habrían sido posibles sin que, en su momento, la Constitución Política de 1991 hubiera permitido contar nuevamente con una autoridad monetaria independiente y autónoma para avanzar, como primer objetivo, en el control de la inflación en Colombia.

Balance y desafíos recientes

No podríamos finalizar este documento de reflexión sin hacer mención a un hecho no menor: una vez que el país alcanzó el rango de meta de inflación, solo han existido dos episodios de desvío de esta: el efecto de la caída de los precios del petróleo en 2015 y la pandemia. En el primer caso nos tomó menos de dos años regresar a la senda admisible de inflación; en el presente caso llevamos cuatro años sin retornar a la misma. Queda demostrado que, si bien la Constitución Política de Colombia nos ha permitido navegar con relativa estabilidad de precios, es imprescindible concientizar a los gobiernos de turno sobre el manejo responsable y sostenible de sus políticas de gasto.

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* Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.

¹ Al respecto ver Friedman (1970), Kydland y Prescott (1977) y Barro y Gordon (2004). Una muy interesante secuencia de posturas sobre reglas vs. Discrecionalidad en política monetaria.