Colombia: de la trampa del conflicto a la trampa institucional

Superar el conflicto de manera definitiva exige algo más que silenciar los fusiles: exige reconstruir las reglas reales de la democracia.

Un ataque contra la autonomía local

El 24 de mayo de 2005, guerrilleros de las FARC irrumpieron en plena sesión del Concejo Municipal de Puerto Rico, Caquetá, y asesinaron a cuatro concejales y al secretario de la corporación. El ataque ocurrió a veinte metros de la estación de policía y a menos de quince minutos de una base militar. Una de las hipótesis que manejaron las autoridades fue que el concejo estaba siendo “castigado” por poner trabas a que se desviaran dineros municipales hacia contrataciones fantasma y porque sus integrantes habían empezado a grabar y transmitir sus debates por el canal local, como garantía de transparencia. La guerrilla no solo atacaba a personas: atacaba la posibilidad misma de que una corporación pública actuara con autonomía.

Ese matiz importa para entender por qué el conflicto armado colombiano ha sido tan difícil de resolver, incluso después de sucesivos acuerdos de paz.

Es relativamente fácil señalar al narcotráfico como el principal circuito económico que ha financiado la guerra, o reconocer la pobreza y la falta de oportunidades como factores que facilitan el reclutamiento. Son explicaciones ciertas, pero incompletas. 

La guerra colombiana también debe entenderse como un proceso de transformación institucional: un fenómeno que alteró las reglas mediante las cuales se accede al poder local, se ejercen funciones públicas y se distribuyen los recursos del Estado —no solo en las zonas más marginales del mapa, sino también dentro de las corporaciones de elección popular mismas.

De la economía de la guerra a la captura institucional

La “trampa del conflicto” que planteó Paul Collier hace dos décadas explica bien una parte del problema: la guerra destruye la economía, la pobreza aumenta el riesgo de que la violencia se reproduzca, y así se cierra un círculo que ayuda a entender por qué el narcotráfico, la minería ilegal y la extorsión siguen financiando actores armados años después de cada desmovilización.

Pero ese diagnóstico, aunque acertado, no explica por qué las prácticas de la guerra sobreviven a las desmovilizaciones, ni por qué las disidencias y otros grupos sucesores logran insertarse con tanta facilidad en territorios que ya atravesaron procesos de pacificación. 

La respuesta no está solo en la economía ilegal, sino en algo más difícil de desmontar: una trampa institucional en la que las corporaciones públicas siguen existiendo formalmente, mientras su funcionamiento real queda condicionado por reglas informales impuestas por la violencia.

Tres episodios muestran cómo ocurrió esto en tres niveles distintos de la democracia colombiana.

Dos niveles de afectación institucional

El ataque a Puerto Rico fue uno de al menos tres golpes de las FARC contra concejos municipales entre 2005 y 2006 —los otros ocurrieron en Campoalegre y Rivera, Huila— que, en conjunto, dejaron dieciséis concejales, un secretario y dos civiles muertos, según documentó el Centro Nacional de Memoria Histórica en su informe La marcha de la luz. 

Los concejos no desaparecieron jurídicamente: siguieron existiendo en el papel, con nuevos integrantes que ocuparon las vacantes. Pero el mensaje fue claro y duradero: ejercer la representación local de forma autónoma podía tener un costo letal, y ese mensaje sobrevivió a cada masacre puntual, condicionando el comportamiento de quienes vinieron después.

Algo similar, aunque con un mecanismo distinto, ocurrió a escala departamental. En abril de 2002, un comando de las FARC, disfrazado de militares, secuestró a doce diputados de la Asamblea del Valle del Cauca, en pleno centro de Cali. Cinco años después, once de ellos fueron asesinados en cautiverio, solo sobrevivió Sigifredo López. 

El Consejo de Estado determinó años más tarde que el Estado había incumplido su deber de protección pese a una amenaza conocida y específica. La Asamblea no fue instrumentalizada de manera permanente para servir a la guerrilla: fue incapacitada. Pero el efecto de fondo fue parecido al de Puerto Rico —la capacidad de un cuerpo legislativo para actuar con autonomía quedó suspendida por la fuerza, y esa vulnerabilidad demostrada marcó la política regional durante años, mucho después de que los hechos ocuparan los titulares.

Parapolítica y captura institucional

El caso más claro de captura institucional —más que de destrucción o incapacitación— es la parapolítica: la infiltración sistemática de estructuras paramilitares en la política local y nacional, sobre todo durante la década de 2000. 

La Comisión de la Verdad documentó cómo las Autodefensas Unidas de Colombia incidieron en la selección de candidatos, repartieron territorios electorales de manera informal, presionaron votantes y dirigieron la contratación pública en las regiones bajo su control. 

Uno de sus máximos comandantes, Salvatore Mancuso, llegó a estimar que una parte considerable del Congreso había sido elegida en zonas de influencia paramilitar. Decenas de congresistas fueron condenados por la Corte Suprema de Justicia. Lo revelador del caso es que los paramilitares no necesitaban abolir las elecciones, los contratos ni las votaciones de los concejos: necesitaban, precisamente, que esas instituciones siguieran funcionando —solo que bajo otras reglas.

La inercia de las reglas informales

Por eso la explicación puramente económica de la guerra se queda corta. Cuando una regla informal y coercitiva para repartir poder y recursos se instala en un territorio, genera su propia inercia: funcionarios, intermediarios, contratistas y actores armados adquieren intereses creados en mantenerla vigente, más allá de si el conflicto original que la originó sigue activo o no. 

Es lo que la teoría institucional llama path dependence —dependencia de la trayectoria—: no una simple ausencia de Estado, sino un conjunto de prácticas que se vuelven más costosas de desmontar cuanto más actores se benefician de ellas, sin importar quién esté formalmente a cargo de las instituciones construidas sobre ellas.

Ese mecanismo ayuda a explicar un patrón que se ha vuelto familiar en la Colombia del posacuerdo: las disidencias de las FARC y otros grupos armados sucesores no necesitan construir el control territorial desde cero. En no pocas regiones pueden recurrir a estructuras de gobernanza, redes de intermediación y prácticas coercitivas que nunca fueron desmontadas del todo, incluso en municipios donde el conflicto original ya terminó formalmente y donde el Estado, sobre el papel, nunca dejó de estar presente.

Por qué la paz exige reconstruir instituciones

Nada de esto significa que los acuerdos de paz sean inútiles, ni que la desmovilización no importe: significa que desmovilizar combatientes y sustituir rentas ilegales —el “dividendo de paz” clásico que propone la literatura sobre posconflicto— es necesario, pero no suficiente. 

Romper una trampa económica del conflicto no rompe automáticamente una trampa institucional. Tampoco basta con expedir nuevas normas: Colombia ya cuenta con una arquitectura constitucional amplia en materia de participación, descentralización y control fiscal. El problema está, en buena medida, en la distancia entre esas reglas escritas y las que efectivamente rigen en ciertos territorios.

Cerrar esa distancia requiere algo más lento y menos visible que la entrega de armas: proteger de manera efectiva a concejales, diputados, candidatos y líderes sociales; garantizar una competencia electoral libre de coerción; transparentar la contratación territorial, y, sobre todo, reconstruir la autoridad real —no solo formal— de los concejos, las asambleas departamentales y los órganos de control en los territorios donde, durante años, otra regla —no escrita, pero plenamente efectiva— tomó precedencia sobre la Constitución.

Colombia no está atrapada solo en una guerra financiada por economías ilegales. Está atrapada también en instituciones que, en ciertos territorios, aprendieron a funcionar bajo las reglas de la violencia. Superar el conflicto de manera definitiva exige, por tanto, algo más que silenciar los fusiles: exige reconstruir las reglas reales de la democracia.

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