Diego Dorado, autor en Razón Pública
Foto: Alcaldía de Santa Marta

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La propuesta del tope a los aumentos en el impuesto predial ha dado pie a un debate equivocado: el problema no es el tope, sino el modo de calcular el impuesto. Explicación de un asunto “técnico” que afecta seriamente su bolsillo.

Diego Dorado*

El debate que no es

La propuesta del presidente y su ministro de Hacienda de modificar los límites de aumento del Impuesto Predial Unificado (IPU) ha dado pie a un debate acalorado.

El debate se ha concentrado en los números y porcentajes, pero el tema de fondo son las bases y la metodología que se utilizan para liquidar este impuesto —no el techo del impuesto—.

A continuación, exploraré detenidamente cada elemento para entender su impacto.

Un asunto municipal

El impuesto predial es esencialmente un asunto municipal, administrado y definido por el alcalde y el Concejo Municipal, siguiendo unas directrices del gobierno nacional.

El artículo 317 de la Constitución estipula claramente que los municipios tienen el poder exclusivo de gravar la propiedad inmueble, mientras que la Ley regula los impuestos municipales. Este marco otorga a los municipios la autonomía para definir la tasa del impuesto predial, que suele estar entre el 5 y el 16 por mil, y su aplicación, dentro de parámetros establecidos por el Legislativo.

El predial y el impuesto de industria y comercio (ICA) son las fuentes principales de ingresos propios de los municipios. Estos recursos permiten que las administraciones locales atiendan sus gastos corrientes, inversiones o servicio de deuda, a diferencia de otros ingresos municipales con destinos predeterminados.

En el contexto financiero municipal, estos ingresos propios tienen un papel crucial, especialmente cuando son escasos. El IPU representó apenas el 4,45 % de los ingresos totales del municipio en 2021, según la exposición de motivos del proyecto de Ley.

La disparidad entre los municipios, clasificados en siete categorías, revela una brecha significativa. Las categorías Especial y Primera, con mayor población y actividad económica, generan ingresos mucho mayores por concepto de IPU e ICA, en comparación con el 90 % restante de los municipios del país.

Estos recursos permiten que las administraciones locales atiendan sus gastos corrientes, inversiones o servicio de deuda, a diferencia de otros ingresos municipales con destinos predeterminados.

La diferencia, en términos agregados, puede llegar a ser de 6 a 1, donde los pocos municipios grandes reciben sumas considerablemente mayores que la categoría 6, compuesta por cerca de 850 municipios. Estamos hablando, según datos de 2021, de $6 billones, contra $1 billón. Esta divergencia se atribuye, en parte, a la desactualización del catastro, la información de predios municipales. Aunque importante, considero que no es el factor predominante.
Foto: Go Catastral - Las principales ciudades del país tienen un catastro actualizado, por lo que el valor del predio refleja más fielmente la realidad del mercado.

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La desactualización del catastro

En 2018 y 2019 el gobierno nacional reconoció la crítica desactualización de la información catastral, lo que impulsó la iniciativa del catastro multipropósito. Este proyecto, vinculado inicialmente al acuerdo de paz, promueve el uso de la información catastral para fines más allá del cálculo del impuesto predial.

La información catastral en ese momento superaba el 80 % de desactualización, llegando al 97,7 % en 2020. Este dato, alarmante por sí mismo, necesita un análisis meticuloso.

La palabra «desactualizado» cobija dos circunstancias: la falta de revisión y actualización en menos de 5 años, explicando el 60 % del dato; y el área «no formado», que son terrenos no reconocidos formalmente, abarcando aproximadamente el 20% del área del país, incluyendo zonas estratégicas como la selva amazónica y el litoral pacífico.

La idea de actualizar el catastro cada cinco años viene de la Ley 223 de 1995, invitando a que la información se revisara casi a nivel de hacer un censo de predios del municipio cada este tiempo. Ejercicio que es costoso, pero se entendía por el contexto tecnológico de los noventa.

Hoy el país tiene catastros con 15 años de vigencia en promedio, sin embargo, en ciudades como Bogotá, gracias a un uso adecuado de la tecnología y al convencimiento de la administración de conservar la información, se actualiza anualmente.

La capacidad institucional también influye en esta desactualización. La tarea tradicionalmente recae en el IGAC, salvo en ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla; y en la Gobernación de Antioquia para los municipios del departamento.

Con la Ley 1955 de 2019, se desconcentró esta función y hoy hay más de 40 gestores catastrales que podrían apoyar dicha actualización en todo el país, en caso de continuar con la estrategia. La situación ha cambiado, pero la heterogeneidad de los gestores y las limitaciones económicas aún exponen un largo camino por recorrer.

El límite de crecimiento

Las principales ciudades del país, con la mayor concentración de predios, tienen catastros actualizados. Esta actualización implica que el valor del predio, utilizado para calcular el impuesto predial, refleje más fielmente la realidad del mercado. En casos de actualización, cuando el valor pasa de estar distante al del mercado, el impuesto puede aumentar significativamente, lo que motiva el límite de crecimiento propuesto en el proyecto de Ley.

Este límite, aunque no es una novedad, se presenta de manera más flexible en el proyecto de Ley. Si, después de actualizarse, un predio en un municipio con una tarifa de predial del 5 por mil, pasa de valer $120 millones a $350 millones, el valor del impuesto pasaría de $600 mil a $1,75 millones, un aumento del 192%. Sin embargo, el proyecto de Ley busca limitar este aumento en el primer año al 150%, es decir, $1,5 millones en este caso.

Aunque esta medida ya existía con un límite máximo del doble, lo que siempre se ha buscado es proteger el bolsillo de los contribuyentes. No tener el valor catastral actualizado no es culpa del contribuyente, sino de la administración municipal responsable de mantener la información catastral. De pasar la Ley se protegerá el bolsillo un poco menos, pero igual se protege.

Los verdaderos problemas

Pero la pregunta más compleja no es cómo manejar el aumento, sino cómo se calculará el valor de los predios. La Ley 2294 de 2023, en su artículo 49, prevé que el IGAC diseñe una metodología de actualización masiva, pero hasta la fecha se desconoce cómo será y cómo se resolverán los problemas derivados de la desactualización. Podría ser con complejas formulas actuariales, cálculos econométricos, inteligencia artificial o incluso con estimaciones voluntarias. Tocará esperar.

Sin embargo, la actualización catastral va más allá de la valoración económica del predio. Esta implica la verificación de linderos, uso, propietario, calidad de datos, morfología del predio y, por supuesto, el valor económico.

La Ley 2294 de 2023, en su artículo 49, prevé que el IGAC diseñe una metodología de actualización masiva, pero hasta la fecha se desconoce cómo será y cómo se resolverán los problemas derivados de la desactualización.

El anuncio de la Ley debería preocupar especialmente a quienes aún no tienen su predio con valor actualizado y saben que su propiedad vale mucho más de lo que indica el municipio, no solo por los techos de aumento, ya que los concejos municipales probablemente intentarán evitar presiones negativas, sino por la falta de conocimiento sobre la metodología que el IGAC diseñará para actualizar masivamente los valores catastrales.

Esto nos lleva a unas preguntas finales: ¿Cómo se manejarán las diferencias entre el valor catastral calculado de manera masiva y lo que el propietario considera?, ¿A esto contarán el IGAC, los gestores catastrales y los municipios con la capacidad para resolver las discrepancias de manera oportuna? En esta encrucijada, la preocupación por cómo manejar el cambio y su impacto real en los ciudadanos cobra un papel protagónico.

Por último, si bien se pone la mirada en la actualización catastral y el cálculo del impuesto, no estamos mirando la capacidad de recaudo de los municipios. En un reciente estudio hecho por Bonet y Ayala (2016), en el que calcularon el recaudo tributario de los municipios, encontraron que este llega al 34,6 % ¿Será que aumentando la base para recaudar impuestos, es decir los valores catastrales, los municipios mejorarán su capacidad de recaudo?… Ya veremos, pero con solo los anuncios, me declararía escéptico.

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Diego Dorado

Escrito por:

Diego Dorado

* Consultor y profesor en temas de desarrollo territorial, exsubdirector del Departamento Nacional de Planeación.

ISSN 2145-0439

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