Consulta popular, derogatoria presidencial y la falacia de la “octava papeleta”: una amenaza a la Constitución de 1991

Tanto el decreto que convocó a la consulta popular como el anuncio de una octava papeleta carecen de sustento constitucional y legal. El primero vulneró los artículos 104 y 121 de la Carta. El segundo desconoce los artículos 374 a 378, así como las normas estatutarias sobre participación y organización electoral.

La reciente derogatoria del decreto presidencial que pretendía convocar a una consulta popular sobre reformas laborales, seguida del anuncio presidencial de promover una supuesta “octava papeleta” en las próximas elecciones, plantea serias inquietudes jurídicas y constitucionales sobre los límites del poder presidencial, la separación de poderes y la legitimidad de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia.

Pese a que el decreto fue derogado por el mismo presidente Gustavo Petro mediante el Decreto 0703 del 12 de junio de 2025, la controversia jurídica que generó no ha sido clausurada. La Corte Constitucional decidió avocar conocimiento del asunto (Comunicado 27 del 12 de junio de 2025), dado su impacto nacional, sin desconocer la competencia propia del Consejo de Estado, que ya tramitaba varias acciones de nulidad. En consecuencia, los procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso-administrativa continúan su curso, como lo ha reiterado de forma constante la jurisprudencia: la derogatoria de un acto no impide su control de legalidad retrospectiva.

Derogatoria y control judicial: el proceso continúa

Según el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la acción de nulidad puede interponerse incluso cuando el acto administrativo ha sido derogado, en tanto se busca declarar su ilegalidad para producir efectos jurídicos más allá de su vigencia, como la advertencia sobre el abuso del poder y la prevención de su repetición. La Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido que “la derogatoria de un acto administrativo general no le resta interés jurídico a su control jurisdiccional” (Sentencia del 18 de junio de 2020, Rad. 11001-03-24-000-2019-00232-00).

Por lo tanto, las demandas presentadas contra el “decretazo” presidencial continúan su trámite, lo que implica una carga adicional para una jurisdicción ya saturada y pone de presente la necesidad de actuar con mayor responsabilidad desde el Ejecutivo en el momento de utilizar figuras constitucionales como la consulta popular.

La consulta sin Senado: vicio insubsanable

El artículo 104 de la Constitución establece con claridad que el presidente de la República podrá someter a consulta popular decisiones de trascendencia nacional, previo concepto favorable del Senado de la República. Esta exigencia no es un simple trámite formal: es un control democrático esencial que evita el uso unilateral del mecanismo para fines políticos coyunturales.

La Corte Constitucional ha reiterado en varias ocasiones que la omisión de este requisito constituye un vicio grave. En la Sentencia C-180 de 1994, sostuvo que el artículo 104 “impone un control político como condición de procedibilidad”. Posteriormente, en la Sentencia C-141 de 2010, reiteró que la consulta sin concepto del Senado es “abiertamente inconstitucional” por violar los principios de legalidad, equilibrio de poderes y soberanía popular compartida.

El mal uso de la excepción de inconstitucionalidad

Uno de los argumentos del Gobierno para justificar la convocatoria sin el aval del Senado fue una particular interpretación del artículo 4 de la Constitución, que regula la excepción de inconstitucionalidad. Esta figura permite a cualquier autoridad inaplicar normas contrarias a la Constitución en casos concretos, pero no otorga competencia para modificar procedimientos constitucionales ni permite al presidente desobedecer condiciones expresamente fijadas en la Carta.

La utilización de la excepción de inconstitucionalidad como sustento para suprimir el control político del Senado es, además de intrépida, antidemocrática y abiertamente contraria a la jurisprudencia constitucional, que ha indicado que dicha excepción no puede extenderse a la creación de nuevos procedimientos ni a la reasignación de competencias entre poderes públicos (ver Sentencia C-173 de 1993 y T-603 de 2003).

La “octava papeleta”: sin base legal ni constitucional

Tras la derogatoria del decreto, el presidente anunció su intención de promover una supuesta “octava papeleta” en las elecciones de 2026, con el propósito de convocar una asamblea nacional constituyente. Este anuncio, presentado como un acto de soberanía popular, carece de fundamento jurídico en el actual orden constitucional.

La Constitución de 1991 regula de forma estricta los mecanismos de reforma y sustitución constitucional en los artículos 374 a 378. Los únicos mecanismos válidos para convocar una asamblea constituyente son:

• La expedición de una ley aprobada por el Congreso que determine el número de delegatarios, el mecanismo de elección y los temas objeto de deliberación, con la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional;
• Un referendo o consulta popular específico para convocar una asamblea constituyente cumpliendo los procedimientos regulados en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 (es decir, el concepto favorable del Senado).

La idea de una “papeleta adicional” no está contemplada en el ordenamiento vigente. El artículo 258 de la Constitución establece que solo la tarjeta electoral oficial, elaborada por la Registraduría Nacional, puede ser utilizada en comicios. Las normas estatutarias, como la Ley 1757 de 2015 (participación ciudadana) y la Ley 1475 de 2011 (organización electoral), no contemplan la figura de papeletas independientes ni autorizan que particulares alteren los mecanismos de votación mediante acciones simbólicas.

El falso paralelismo con la séptima papeleta

Se ha intentado justificar esta propuesta haciendo analogías con la llamada “séptima papeleta” de 1990. Sin embargo, dicho precedente no es aplicable:

• Se dio bajo el amparo del estado de sitio de la Constitución de 1886, con un poder presidencial de excepción;
• Fue una iniciativa concertada con la Corte Suprema de Justicia, entonces tribunal constitucional;
• Y culminó en la emisión del Decreto 1926 de 1990, con fuerza de ley, que habilitó la convocatoria de la Asamblea Constituyente.

La séptima papeleta fue, por tanto, un hecho político y jurídico excepcional, no replicable bajo el régimen de 1991, que exige estricta sujeción a la ley y control constitucional previo para cualquier modificación estructural de la Carta.

Peligros de una constituyente sin ley

Convocar una asamblea constituyente sin ley previa, sin control de la Corte y sin referendo sería un acto manifiestamente inconstitucional. Además de desconocer la separación de poderes y la jerarquía normativa, se pondría en riesgo el principio democrático al pretender sustituir la soberanía popular organizada por instituciones formales, con una voluntad difusa e informal.

Como lo advirtió la Corte en la Sentencia C-141 de 2010, “la reforma de la Constitución no puede realizarse al margen de los procedimientos establecidos por ella misma”. Pretender lo contrario es abrir la puerta a la ruptura del orden constitucional y a una peligrosa inestabilidad institucional.

Distracción ante una crisis real

El debate en torno a la consulta y la “octava papeleta” ha desplazado la atención sobre problemas estructurales que afectan directamente a la ciudadanía:

• La seguridad se ha deteriorado con el aumento de homicidios y ataques a la fuerza pública en regiones controladas por grupos armados ilegales;
• La salud enfrenta una crisis sistémica, con riesgo de colapso financiero de las EPS y demoras críticas en la atención;
• La economía exige medidas urgentes para reactivar el empleo formal y controlar el déficit fiscal, en un contexto de inflación y desaceleración.

En vez de concentrarse en estas prioridades, el Gobierno ha optado por una estrategia política de confrontación institucional que erosiona la confianza ciudadana y desgasta el sistema democrático.

Legitimidad presidencial ≠ voluntad constituyente

Finalmente, debe recordarse que el hecho de haber sido elegido popularmente no convierte al presidente en el único intérprete de la voluntad popular. En las elecciones de 2022, solo once millones de los más de 39 millones de ciudadanos habilitados votaron por el actual mandatario, lo que representa cerca del 28% del censo electoral. La soberanía popular en una democracia representativa exige consensos amplios y respeto por los procedimientos constitucionales.

Conclusión

Tanto el decreto que convocó a la consulta popular como el anuncio de una octava papeleta carecen de sustento constitucional y legal. El primero vulneró los artículos 104 y 121 de la Carta al omitir el control del Senado y usurpar competencias legislativas. El segundo desconoce los artículos 374 a 378, así como las normas estatutarias sobre participación y organización electoral.

La supremacía de la Constitución (artículo 4) obliga a todos los poderes públicos a respetar los procedimientos establecidos, como garantía de estabilidad, legalidad y respeto por los derechos fundamentales. Desconocer esta supremacía equivale a socavar los cimientos del Estado social y democrático de derecho.

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