El gobierno y las FARC acordaron crear una misión para verificar un eventual cese al fuego. ¿Cómo debe integrarse la misión, cuáles deben ser sus poderes y procedimientos, cuáles serán sus grandes desafíos?
Christian Voelkel*
Salida de la crisis
Las negociaciones de paz entre el gobierno y las FARC salieron de su crisis más profunda mediante un acuerdo que se anunciado el domingo pasado para “des-escalar” el conflicto y acelerar las negociaciones.
Entre otros compromisos, las partes acordaron invitar a un delegado del secretario general de Naciones Unidas y a otro de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) para participar en las discusiones sobre el monitoreo y la verificación de un futuro cese al fuego bilateral y dejación de las armas.
El cese bilateral y definitivo no será viable sin reglas claras, detalladas y precisas, que sean plenamente aceptadas por los líderes de ambos lados.
Esta invitación no fue lo más llamativo del acuerdo pero, en un clima de desconfianza profunda como el actual, demuestra la determinación de ambos lados de garantizar el éxito de la transición hacia la paz.
Dos desafíos
Sin duda, el reto que se avecina es grande:
· Por una parte la futura misión de verificación y monitoreo tiene que ofrecer una respuesta creíble a las preocupaciones justificadas de las FARC sobre su seguridad y sobre la viabilidad de su proyecto político. Esta tarea será compleja en un contexto donde tal vez habrá saboteadores dentro del mismo Estado y donde operan otros agentes de violencia que no son parte de las negociaciones, como las bandas criminales o el Ejército de Liberación Nacional (ELN).
· Por otra parte la misión tendrá que dar garantías a una sociedad que sigue siendo escéptica sobre la voluntad de las FARC de abandonar las armas, desvincularse del crimen y respetar las reglas de la democracia. Además, a pesar del rechazo del uribismo a un cese al fuego bilateral, una verificación imparcial, fuerte y creíble podría ayudar a construir puentes con algunos sectores críticos.
Lecciones del cese unilateral
 El Presidente Santos se reúne con los soldados heridos en el ataque de las Farc al municipio de Buenos Aires, Cauca. Foto: Presidencia de la República |
Desde los años 1980, Colombia ha experimentado con diferentes modelos de verificación y monitoreo, que han involucrado actores tanto nacionales como internacionales. No faltan entonces lecciones que pueden aplicarse ahora.
Pero probablemente el ejemplo más aleccionador para entender los retos, las posibilidades y las limitaciones de un ejercicio de verificación en sociedades altamente polarizadas sea el fracaso del último cese al fuego unilateral de las FARC. Debido a la negativa del gobierno, este cese no contó con un mecanismo de monitoreo permanente. Sin embargo, varias organizaciones de la sociedad civil y la Defensoría del Pueblo se pusieron en la tarea de verificar el compromiso de las FARC.
Al principio, el cese unilateral se mantuvo con cierta estabilidad, pero a medida que avanzó el tiempo las infracciones se volvieron más frecuentes, hasta que el 14 de abril se produjo el ataque de las FARC en Buenos Aires que marcó el principio del fin del mismo.
Tal vez la razón principal de este fracaso sea que el cese unilateral fue el resultado de una apuesta estratégica arriesgada. El cese fue tanto un gesto humanitario como un intento de presionar al gobierno para aceptar un cese bilateral al fuego, a pesar de que ni el gobierno ni los militares estaban preparados para dar este paso.
Ahora está claro que el cese bilateral y definitivo no será viable sin reglas claras, detalladas y precisas, que sean plenamente aceptadas por los líderes de ambos lados.
El colapso del cese de fuego también puso en evidencia algunas de las limitaciones que pueden encontrase en ejercicios futuros de monitoreo y verificación. Aunque los observadores estaban de acuerdo en que las FARC estaban cumpliendo su compromiso, el mensaje no convenció a todo el mundo, y para muchos críticos el cese al fuego no era mucho más que una “caricatura”.
Además, en ese proceso se ignoraron las recomendaciones de los observadores. Por ejemplo, después del incidente en Buenos Aires, varias organizaciones, incluyendo el Frente Amplio por la Paz, aconsejaron a las partes llevar a cabo una investigación imparcial para aclarar las causas y circunstancias del ataque, pero no encontraron respuesta. Esto habría podido aclarar los términos del cese al fuego y hubiera mejorado su manejo por ambas partes.
Lo anterior no significa que el monitoreo de la sociedad civil no haya sido importante. Tuvo, por el contrario, efectos muy positivos:
– Hizo visible la reducción real de la violencia, algo que la mayoría de los colombianos no puede comprobar directamente.
– Puso a disposición de los ciudadanos información creíble y fácilmente entendible sobre lo que estaba pasando en el terreno,
– Ayudó a crear un círculo virtuoso de reducción de la violencia,
– Debilitó la polarización política y aumentó el apoyo social.
Una misión eficaz
En lugar de reemplazar a los actores de la sociedad civil, la futura misión internacional de verificación debería complementar sus esfuerzos y procurar superar las limitaciones que mencioné arriba.
Para establecer su credibilidad, los observadores no solo deben tener una alta capacidad técnica sino un liderazgo político claro. Por eso la misión debería tener acceso permanente a los líderes de ambas partes para reaccionar rápidamente ante los contratiempos previsibles.
Problemas como las violaciones del cese al fuego o las demoras en el desarme van a surgir inevitablemente, y la misión debe disponer de los poderes y procedimientos para resolverlos de manera oportuna. Estas herramientas podrían incluir mecanismos de monitoreo y verificación conjuntos o donde las partes participen activamente.
En casos de desacuerdos persistentes, los observadores deberían tener la última palabra. Y aunque mucho se puede lograr en discusiones confidenciales, la misión también debería tener la facultad de expresar públicamente sus inquietudes sobre el cumplimiento de las reglas.
La complejidad del conflicto colombiano y su dispersión geográfica exigen que la misión disponga de recursos suficientes para sostener un gran despliegue territorial en todas las regiones donde las FARC van a dejar las armas y reintegrarse a la vida civil. Para lograr un análisis equilibrado de los contextos locales, la misión debería buscar, donde sea posible, el contacto con las comunidades, la sociedad civil y las organizaciones internacionales que ya trabajan en el terreno.
Teniendo en cuenta que la transición hacia la paz será especialmente frágil durante sus primeros meses, la misión tiene que estar lista para empezar a trabajar en el momento en que las partes den los primeros pasos hacia el cese al fuego bilateral.
Una misión negociada
 El Jefe del Equipo Negociador del gobierno Nacional, Humberto de la Calle y el Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo Cano. Foto: Presidencia de la República |
La participación de UNASUR (representada por el exministro de defensa uruguayo José Bayardi) y de un delegado de Naciones Unidas en las negociaciones ayudará a garantizar la solidez técnica de los mecanismos, protocolos y calendarios para el cese al fuego y la dejación de armas. Esta participación también permitirá que ambas instituciones empiecen a prepararse para el trabajo de campo.
La misión deberá tener autonomía e independencia, y su dirección debe reflejar necesariamente el consenso entre las dos partes. Sin embargo, las altas sensibilidades políticas inevitablemente reducirán el abanico de opciones. Por eso no es muy probable que los negociadores lleguen a crear una misión con un pie de fuerza para hacer cumplir el cese al fuego.
Si bien este tipo de misiones pueden tranquilizar a las FARC, probablemente no será aceptada ni por los militares que aseguran que no es necesario “traer soldados del exterior para proteger a las guerrillas”, ni por los sectores políticos que ven las misiones de mantenimiento de paz como propias de Estados pobres y fallidos.
Una misión de observación liderada por civiles sería más realista, y no implicaría necesariamente una desventaja.
Una misión de observación liderada por civiles sería más realista, y no implicaría necesariamente una desventaja. La disuasión militar es apenas uno de los mecanismos para prevenir un rebrote de violencia, y no siempre es el más eficaz.
Si el des-escalamiento conjunto logra fortalecer la confianza entre las partes, una misión civil, con un mandato más débil (por lo menos en el papel), puede contribuir mucho a la estabilización de la paz. En todo caso, la misión tendrá que incluir a observadores militares (armados o desarmados) para asegurar su credibilidad frente a los líderes militares de ambas partes.
La participación de UNASUR podría ser clave para asegurar el apoyo y el involucramiento de la región. Esto facilitaría el dialogo político, en particular con las FARC, que durante este tiempo han pedido la participación activa de los países vecinos en la búsqueda de la paz.
Esta participación también podría ayudar a movilizar recursos. Los países de UNASUR pueden actuar más rápidamente que Naciones Unidas, cuyos procedimientos para desplegar una misión son dispendiosos. Pero la falta de recursos propios y de la adecuada capacidad técnica, así como la volatilidad política del organismo regional sugieren que la misión necesitará contar con el respaldo de Naciones Unidas.
El escepticismo, la desconfianza y la incredulidad rodean las posibilidades de lograr el fin del conflicto. El éxito o el fracaso de un cese al fuego y dejación de armas dependerán de muchos factores, algunos de ellos más allá del control de las partes.
Pero la experiencia sugiere que los actores internacionales pueden contribuir mucho a un proceso como este. Un mecanismo que asegure que tanto las FARC como el Estado cumplan las reglas pactadas no surgirá automáticamente de las negociaciones, y el tiempo para desplegar una misión de verificación y monitoreo creíble es ya corto.
Los negociadores tienen que aprovechar la renovación del proceso para demostrarles a los escépticos que están equivocados.
* Ph.D. en ciencias sociales y económicas de la Universidad de Bremen (Alemania), analista para Colombia de International Crisis Group, cvoelkel@crisisgroup.org,
@voelkelchr
