Aunque es temprano para el balance sobre esta discutida innovación, ya está claro cuáles serán las claves de su éxito o fracaso, y qué se necesita para que el cambio necesario en la política de drogas se vaya convirtiendo en realidad.
Juan Carlos Garzón Vergara*
La ley
Tras la incertidumbre provocada por la elección presidencial, la regulación de la marihuana en Uruguay sigue su rumbo, así sea lentamente. La aplicación de la ley está tomando más tiempo del esperado y no hay certeza de cuándo esta sustancia estará disponible para la venta.
Pero una cosa es clara: en un sistema con estrictos controles, el principal reto será que los usuarios decidan registrarse y participar del mercado legal. Esta será la única manera para que la regulación de la marihuana pase de manos de los criminales al control del Estado.
Por lo demás – y aunque es muy pronto para sacar conclusiones- el proceso va dejando lecciones significativas.
Incertidumbre electoral y demoras
La ley en cuestión fue aprobada a solo diez meses de la primera vuelta presidencial y comenzó a ejecutarse en plena campaña electoral.
La oposición manifestó sus críticas desde el inicio, mientras que un alto porcentaje de la opinión ha estado en desacuerdo con la regulación (según datos preliminares de la encuesta LAPOP el 60 por ciento desaprueba la ley y solo el 33,5 por ciento la respalda).
En medio de la contienda, el candidato de oposición, Luis Lacalle, afirmó que “en la ley de la marihuana vamos a derogar muchos artículos”, mientras que el postulante por el Frente Amplio (FA), Tabaré Vásquez, no se mostró muy convencido de darle continuidad a la iniciativa y expresó algunas reservas. Reinaba la incertidumbre e incluso algunos vaticinaban que la regulación afectaría al FA, pero Vásquez obtuvo más del 53 por ciento de los votos en la segunda vuelta electoral.
En un sistema con estrictos controles, el principal reto será que los usuarios decidan registrarse y participar del mercado legal.
Tras la victoria, las preguntas se dirigieron al presidente electo, quien públicamente había dicho que le parecía “increíble” que la marihuana fuera vendida en las farmacias (siendo esta una de las disposiciones de la ley). Sin embargo, pasada la contienda electoral volvió la calma y se dio un gesto de clara continuidad: el retorno de Milton Romani (ex embajador ante la OEA y defensor de este proceso) a la Junta Nacional de Drogas.
Pero además de sembrar incertidumbre, las elecciones tuvieron el efecto de que las instituciones creadas para aplicar la ley estuvieran sin dinero ni funcionarios para cumplir su tarea. Las prohibiciones constitucionales propias del año electoral impidieron aprobar la partidas presupuestales necesarias para el nuevo Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA).
Este no es un asunto menor, puesto que el IRCCA está encargado de precisar las condiciones para ejecutar lo previsto por la ley y para otorgar las licencias respectivas. A pesar de las dificultades, el Ejecutivo siguió apoyando este instituto que ha operado hasta ahora con recursos escasos pero con el respaldo total de varios funcionarios del gobierno.
 Planta de Cannabis Sativa L. Foto: Wikimedia Commons |
Avanza la regulación
La regulación en Uruguay incluye tres formas de cultivo de marihuana:
1. El denominado “auto cultivo” que permite a las personas tener hasta seis plantas, con un rendimiento anual máximo de 480 gramos.
2. Los “clubes de membrecía” que permiten crear cooperativas de cultivo de entre 15 y 45 miembros y pueden cultivar hasta 99 plantas.
3. Licencias a empresas privadas que cultivarán la marihuana con fines comerciales, con el Estado como único comprador.
Hasta el momento, alrededor de 1.600 personas se han registrado en la modalidad de cultivo doméstico. De otro lado, 14 clubes se encuentran en trámites de formación (para un máximo de 630 personas).
Según estas cifras, alrededor de 2.230 personas harían parte de la regulación hasta el momento es decir, una mínima proporción de los 150.000 consumidores que se han estimado y solo el 7 por ciento de los usuarios intensivos (que son alrededor de 30.000).
Para que funcione la regulación y el marcado negro se vea afectado, la mayoría de esta población debería estar cubierta por la oferta de cannabis a través del sistema de farmacias, que es justamente la etapa que ha avanzado más lentamente.
De acuerdo con los funcionarios involucrados en la reglamentación, la definición de los detalles (que son muchos) y el cuidado en cada parte del proceso han producido la demora en la implementación.
Entre las 22 empresas que se presentaron, se hizo una preselección de once, de las cuales el Ejecutivo deberá seleccionar entre tres y cinco. Cada una de ellas deberá asumir un costo inicial estimado en 1,5 millones dólares, que sería recuperado en cinco años.
Estas empresas pueden producir y distribuir (haciéndose cargo del traslado) hasta dos toneladas anuales de cannabis que serán compradas por el Estado, con valor comercial de 1 dólar por gramo. El gobierno ha fijado este monto para que la venta legal guarde relativa consonancia con la venta ilegal. Y además ha adoptan un régimen de tributación flexible.
¿Y la demanda?
La gran pregunta es si las personas que hoy acuden al mercado negro usarán masivamente el sistema de farmacias y si estas distribuirán el cannabis. Como afirma el libro reciente de la Junta Nacional de Drogas y la Friedrich Ebert Stiftung, El Camino. Cómo se reguló el cannabis en Uruguay según sus actores políticos y sociales: “La ley votada es severa y obliga a los usuarios a registrarse y al Estado a controlar cada uno de sus movimientos en lo que refiere al consumo del cannabis”.
Según la ley en cuestión, los uruguayos mayores de 18 años que quieran adquirir marihuana deben registrarse en una base de datos a la que solo tendrá acceso el IRCCA. Cada persona podrá adquirir hasta diez gramos semanales (más o menos cinco cigarrillos) y 40 al mes, con grados de concentración de Tetrahydrocannabinol (THC) no mayores de 15 por ciento.
Hasta el momento, alrededor de 1.600 personas se han registrado en la modalidad de cultivo doméstico
La apuesta del Estado es ofrecer un producto competitivo, no solo en precio, sino de mejor calidad que el cannabis paraguayo, de manera que los usuarios tengan incentivos para hacer parte del sistema. Al mismo tiempo, la meta es evitar el aumento en el consumo, para lo cual no solo se ha previsto que parte de los recursos se destine a la prevención, sino que se ha restringido cualquier tipo de publicidad.
Bajo estas condiciones, la palabra final la tendrán los usuarios, pero también las farmacias, que están en libertad de decidir si la venden o no. Sin su participación, todo el sistema de regulación estaría en riesgo.
El sistema de registro podría hacer que una parte de los usuarios prefiera no acudir a las farmacias por temor a ser identificados o que se viole su privacidad. Además, las personas que tienen un consumo intenso podrían acudir al mercado negro una vez hayan llegado al límite permitido.
Pero aun así, todo indica que, de funcionar el sistema, un porcentaje grande de lo que maneja el mercado negro pasará ahora a manos del Estado, lo que evitaría que recursos provenientes del cannabis vayan a parar a manos de bandas y organizaciones criminales.
 El Presidente electo de Uruguay, Tabaré Vázquez. Foto: Frente Amplio Uruguay |
Algunas lecciones
No hay certeza sobre cuándo estará disponible el cannabis en las farmacias. El gobierno viene aplazado las fechas y, aunque se estima que esto podría ocurrir a mediados de 2015, no hay nada que asegure que será así. En estas circunstancias no es posible hacer un balance de la regulación y sus impactos.
Sin embargo lo hecho hasta aquí sí deja importantes lecciones:
- Los procesos de regulación necesitan de liderazgos políticos. Si bien es importante el consenso, para avanzar no es necesario que todos los sectores estén de acuerdo. El camino se recorre a partir de hechos concretos.
- La regulación es un esfuerzo institucional colectivo que involucra a diversos sectores y que necesita tiempo. Esto no sucede de un día para otro y requiere de la participación de diversos especialistas y expertos nacionales e internacionales.
- En el caso de Uruguay (al menos) la regulación requiere un balance que permita tener una demanda que sostenga el sistema, al mismo tiempo que se evita el aumento del número de consumidores y los usos problemáticos.
- Hay que avanzar a pesar de los temores y las resistencias. Si Uruguay hubiera esperado que los países de la región se pusieran de acuerdo, que la Junta Fiscalizadora de Estupefacientes (JIFE) diera su venía y la opinión pública su apoyo mayoritario, no hubiera tomado la decisión de avanzar a la regulación.
- Cada país tiene que pensar en su propio modelo de regulación y Uruguay es un camino entre varios posibles.
- La sociedad civil debe involucrarse activamente en el debate. No solo es un asunto de reivindicar sus derechos, también es un tema de salud pública y de exigir que el Estado cumpla la responsabilidad de garantizar el bienestar y la seguridad de sus ciudadanos.
- Es importante que la regulación sea lo suficientemente flexible para responder a los cambios y los efectos no previstos.
- El experimento de Uruguay es vulnerable a los cambios de gobierno dado que la regulación puede ser moldeada por el Ejecutivo a partir de decisiones administrativas, y una victoria de la oposición hubiera comprometido seriamente el modelo.
* Politólogo de la Universidad Javeriana, especialista en Teoría y Resolución de Conflictos Armados de la Universidad de Los Andes (Colombia), con maestría en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown, Global Fellow del Woodrow Wilson Center, codirector del proyecto "Crimen Organizado y Economías Criminales en América Latina y el Caribe" en Georgetown University e investigador asociado de la Fundación Ideas para la Paz.
@JCGarzonVergara
