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Una reforma política disfrazada de reforma a la justicia

Escrito por Jorge Cuervo
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jorge ivan cuervoEntre la viveza de los congresistas y la falta de claridad sobre dónde está el problema o cómo hacer que funcione la justicia, la reforma que pasa a pupitrazos es un revuelto de unas ideas malas y otras muy discutibles.

Jorge Iván Cuervo R. *

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El Consejo Superior de la Judicatura es una institución indefendible debido a la actuación indecorosa de varios de sus integrantes, especialmente de la Sala Disciplinaria.

Foto: Rama Judicial.

 

Coctel parlamentario

Lo que empezó siendo una gran apuesta del gobierno del presidente Santos para resolver los problemas endémicos de la administración de justicia, acabó siendo un explosivo coctel de medidas políticas en favor de los congresistas y medidas marginales de difícil realización para los ciudadanos.

Dicen de las leyes y de los embutidos que es mejor no saber cómo se procesan, y que es mejor aplicarlas o comérselos. El proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones –que ya fue aprobado en sexto debate– es una muestra de cómo el Estado y la democracia colombianas están al servicio de los intereses de la clase política y no de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de los ciudadanos que se consagran en la Constitución.

Incapaces de reformar

El Estado colombiano ha llevado a cabo numerosas reformas en distintos sectores, con resultados dispares. En temas económicos y tributarios se lo ve como un modelo en la región, y en materia de diseño institucional, con el apoyo de organismos multilaterales, ha venido ajustando su estructura en el sector social a las exigencias de un Estado moderno. Sin embargo, en el tema de justicia, Colombia no ha pasado la prueba ácida de la reforma, lo cual también implica un grado de responsabilidad de entidades como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID) que han financiado muchas de las reformas sin tener claro el horizonte y con resultados muy discutibles.

A la academia en general, y a los abogados, también nos cabe un grado de responsabilidad por no haber estudiado en profundidad las claves de cuál debe ser la reforma en un país como Colombia con tanta demanda por justicia, y con una rama judicial asediada por distintos flancos para minar su autonomía e independencia.

La Constitución de 1991 fue en sí misma una gran reforma a la administración de justicia con la creación de instituciones como la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación o el Consejo Superior de la Judicatura, o la inclusión de mecanismos de protección de los derechos como la tutela.

Pero, con esta excepción, en Colombia no se hace una gran reforma a la justicia desde la década de 1970 cuando el gobierno nacional, por facultades extraordinarias, reformó todos los códigos de procedimiento y algunos sustantivos.

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Cuando en la reforma se habla de “colapso institucional”, no se plantea el colapso que vive la Fiscalía en aplicar el Sistema Penal Acusatorio.    Foto: Presidencia.

Desde entonces, cada gobierno ha querido realizar la gran reforma a la administración de justicia sin resultados satisfactorios, entre otras cosas porque existe desconocimiento sobre cuáles deban ser las bases de una reforma eficaz, y por lo mismo es difícil lograr los consensos políticos y sociales para su aprobación y aplicación.

Tampoco existe una comprensión clara de los problemas y de las causas, y muchos menos de cuáles deben ser las estrategias, tanto de carácter normativo, como de diseño institucional y de gestión judicial propiamente dicha.

Si prácticamente en todos los sectores existe una dificultad estructural para definir políticas públicas, ejecutarlas y evaluarlas de manera adecuada, en el de la administración de justicia esa deficiencia es mucho más visible. Tenemos reformas pero no tenemos políticas públicas en justicia.

El mal Consejo de la Magistratura

Con la Constitución de 1991, el principio de autonomía e independencia de la rama judicial -una conquista de las sociedades democráticas- trajo como consecuencia un poder judicial fortalecido en su protección de los derechos fundamentales y en erigirse como un contrapeso a la concentración del poder en el Ejecutivo y a la proclividad del Congreso a convertirse en un apéndice de los gobiernos.

Pero la Carta también dejó un poder judicial incapaz de rendir cuentas a los ciudadanos y un Consejo Superior de la Judicatura, encargado del gobierno de la rama judicial, que ha estado por debajo de las expectativas, aún de sus propios usuarios directos, los jueces, tal y como se observa en la Cuarta Encuesta de Profundización de 2011.

El Consejo Superior de la Judicatura es una institución indefendible debido a la actuación indecorosa de varios de sus integrantes, especialmente de la Sala Disciplinaria, como lo fue en su momento el Congreso de la República en la parte dura de los juicios por parapolítica, o como la Presidencia de la República en tiempos del proceso 8 mil. Sin embargo, a nadie se le ocurrió acabar con esas venerables instituciones.

Hoy el gobierno y el Congreso presentan la eliminación del Consejo como un gran paso hacia el mejoramiento de la administración de justicia, y quienes creemos en la autonomía de la rama judicial nos quedamos sin argumentos: pero el gobierno tampoco ha demostrado que la nueva estructura vaya a mejorar el desempeño de los jueces.

Por otra parte, cuando en la reforma se habla de “colapso institucional”, no se plantea el colapso que vive la Fiscalía General de la Nación en aplicar el Sistema Penal Acusatorio, cuya inoperancia afecta directamente al ciudadano y deteriora la percepción de inseguridad,como lo demuestra un informe reciente de la Corporación Excelencia en la Justicia.

Garantías para los congresistas

El gobierno no ha logrado convencer por qué es necesario reformar la Constitución para lograr un mejor funcionamiento de la administración de justicia. Salvo por la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y la posibilidad de que otros particulares – abogados y notarios – puedan ejercer transitoriamente funciones jurisdiccionales, la mayoría de las reformas propuestas tienen que ver con el sistema de juzgamiento penal y disciplinario de los congresistas, sin duda una respuesta al proceso de la parapolítica y al sistema de responsabilidad por pérdida de investidura.

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Si, como señaló Luis Carlos Sarmiento Angulo “se precisa de una justicia pronta y eficaz” los bancos -que son los que más la usan- deberían pagar por ello.

Foto: Presidencia.

Por supuesto que es legítimo dar el debate sobre si el actual régimen judicial y disciplinario de los congresistas es susceptible de mejorar haciéndolo más garantista, incluyendo la doble instancia, el principio de proporcionalidad en la pérdida de investidura y otras garantías procesales como las tienen otros ciudadanos, según sostuvieron Mauricio García y José Rafael Espinosa en un artículo anterior de esta revista. Lo que no es admisible es realizar ese ajuste dentro de una reforma que busca remediar los problemas de congestión, morosidad y falta de acceso a la justicia: primero porque se desdibujan las prioridades, y segundo porque los encargados de aprobar la reforma tienen interés en que el diseño institucional se adapte a sus intereses.

Seis reformas discutibles

A grandes rasgos, según el texto de la ponencia aprobada en sexto debate, en un acuerdo entre los tres poderes públicos -acuerdo que dejó el sabor de claudicación por parte de los representantes de las altas cortes a cambio de extender el período actual en cuatro años y la edad de jubilación de los magistrados- estos siguen siendo los temas más controversiales que, según el gobierno, tienen relación con los problemas de la justicia:

– Detención administrativa o policial de personas en estado de embriaguez o bajo los efectos de alucinógenos, para evitar que se cause daño a alguien. Una medida “peligrosista” que puede dar lugar a abusos por parte de la Policía.

– Funciones jurisdiccionales para abogados y notarios. Más allá de los problemas de ejecución de una medida de esta naturaleza, señalados por el ex magistrado José Gregorio Hernández en artículo de Razón Pública, el gobierno no tiene un estudio que justifique cuántos abogados se necesitan por ciudad ni cuántos procesos serían descongestionados durante los cinco años de aplicación de la medida. Más absurdo todavía, el resultado sería simplemente desplazar la congestión, como quiera que las decisiones adoptadas por esos jueces adjuntos pueden ser impugnadas ante el sistema judicial.

– En estas circunstancias, y dado el riesgo adicional de privatización de la justicia, sería mejor fortalecer la rama judicial con nuevos jueces en propiedad, funcionarios de descongestión, y seguir aplicando medidas como la perención de los procesos, para lo cual ni siquiera se precisa de una reforma legal, y mucho menos constitucional.

– La asignación de recursos por valor de 1.8 billones adicionales para “planes de descongestión, implementación de los procedimientos orales, uso, acceso y dotación de tecnologías de la información y las comunicaciones; y a la inversión en infraestructura que garantice la adecuación atención de los ciudadanos y la eficiente tramitación de los procesos”,condicionada a planes y programas que debe elaborar la futura sala de Gobierno de la Rama Judicial, puede lograrse mediante un simple documento Conpes y sin tocar la Constitución. 

– La inclusión del arancel judicial viene de una reforma anterior a la ley Estatutaria de Administración de Justicia, medida que no ha sido efectiva. Para lograr que este arancel cumpla su propósito sin afectar el acceso a la justicia, habría que identificar el tipo de procesos que deben ser objeto de un “peaje”, que no deben ser otros que los ejecutivos singulares y ejecutivos hipotecarios que ocupan una proporción importante de la justicia ordinaria. En un proyecto de acto legislativo de 2005 se incluyó una medida de esta naturaleza y el cabildeo de Asobancaria logró que se hundiera. Si, como señaló Luis Carlos Sarmiento Angulo en su discurso ante la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), “se precisa de una justicia pronta y eficaz” los bancos -que son los que más la usan- deberían pagar por ello.

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El texto contempla la detención administrativa o policial de personas en estado de embriaguez o bajo los efectos de alucinógenos, para evitar que se cause daño a alguien.

– El nuevo diseño de la Rama Judicial ameritaría un artículo aparte, pero no sobra decir que la nueva estructura parece ser engorrosa e inoperante, con dos ministros interviniendo en el diseño de políticas judiciales, además de que no necesita de cambios en la Constitución. Bastaría con reformar la Ley Estatutaria y reformular el origen de los magistrados de la Salda Disciplinaria para que no sean designados por el Congreso de ternas que envía el gobierno, y de esa manera evitar el pago de favores políticos, en últimas, el tema que finalmente condena al Consejo Superior de la Judicatura ante la opinión pública.

Todo indica que la aplanadora de la Unidad Nacional aprobará la reforma, de manera que apenas una gran movilización ciudadana en defensa de la Constitución de 1991 podría evitar tamaños desaciertos, sin que esto implique que el poder judicial– o cuando menos algunos de sus estamentos– pueda quedar librado de sus responsabilidades en la hoy inadecuada prestación del servicio.

 

 

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Columnista y autor de numerosas publicaciones.

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