El acceso a la justicia en los municipios es cada vez más importante, y cualquier reforma debería lograr que los recursos, el personal y las tareas se lleven a cabo en las localidades.
Carolina Villadiego Burbano*
Más cerca de la gente
La reforma a la justicia es un tema de discusión permanente en Colombia. Masacres como la de Samaniego muestran la necesidad de operadores de justicia locales que sean eficaces.
Hoy el Congreso tramita varios proyectos de reforma a la justicia, relacionados con el acceso y la oferta judicial. En los debates sobre estos proyectos deberían considerarse algunas ideas, particularmente sobre el proyecto que presentó la Procuraduría General de la Nación, que promueve una mejor coordinación de la oferta a través de los Sistemas Locales de Justicia.
Necesidades jurídicas concretas
La Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas de 2016 muestra que las cinco necesidades más importantes en Colombia son en su orden la salud, la familia, los delitos, los asuntos vecinales y los servicios públicos.
En cada categoría predominan algunas controversias, como la negación del servicio de salud, las cuotas alimentarias y los asuntos de custodia en materia de familia, el hurto de bienes y servicios o los ruidos y los malos olores en el vecindario.
La encuesta tiene además información útil para una mirada regional. Muestra por ejemplo que San Andrés fue la región con mayor proporción de necesidades jurídicas declaradas en materia de salud y Antioquia la región con mayor proporción de necesidades en familia.
En cuanto a la oferta de justicia existente, los asuntos mejor analizados en el plano municipal son los penales, pues las cifras de la Policía y del Instituto Nacional de Medicina Legal están disponibles y desagregadas (en homicidios, delitos sexuales y violencia intrafamiliar, por ejemplo).
Pero las estadísticas disponibles en materia de justicia civil, familiar y laboral no están publicadas por municipio, y el informe anual del Consejo Superior de la Judicatura entrega solo información general.
La mirada municipal de las necesidades jurídicas y los conflictos que atiende el sistema judicial es necesaria para saber cuáles son los apuros que más aquejan a la población, cuáles las diferencias entre cabeceras municipales y zonas rurales, y cómo lograr una mejor oferta local de la justicia.
Es complejo y costoso hacer encuestas de necesidades jurídicas en los municipios, pero por lo menos podrían hacerse análisis más detallados si la Rama Judicial publicara las estadísticas de la gestión de los procesos desagregadas por municipio.
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Diversidad de la oferta de justicia
Uno de los primeros desafíos en materia de justicia es aumentar la presencia de las autoridades en el nivel municipal (jueces, fiscales, investigadores, por ejemplo), articular la oferta existente y reducir la complejidad de los procedimientos para ofrecer soluciones a las controversias sin tener que desplazarse a otros municipios. Pero es aquí donde tenemos varios problemas que necesitan análisis más detallados.
El sistema de justicia está compuesto por distintas autoridades y particulares, y su presencia es dispar en los municipios. Este sistema está integrado por jueces, fiscales, investigadores del CTI, forenses, policías, defensores públicos, procuradores judiciales, comisarías de familia, inspectores de policía, notarios, conciliadores, autoridades indígenas, entre otros.
Los que son servidores públicos pertenecen a diferentes instituciones estatales y, por esto, su presencia territorial está regulada de distintas formas. La oferta de sus servicios no está necesariamente coordinada y sus presupuestos tampoco.
Por ejemplo, desde el aspecto judicial, la mayor cantidad de juzgados son los promiscuos municipales, e incluso en una gran cantidad de municipios apenas hay un juzgado promiscuo municipal.
Las competencias de los jueces municipales están definidas en las normas procesales penales y en el código general del proceso, y son limitadas temáticamente: control de garantías, lesiones personales, violencia intrafamiliar, sucesiones y procesos contenciosos de menor cuantía, entre otros. También conocen de acciones de tutela.
Esto significa que estos jueces no tienen competencia para los delitos más graves o los asuntos más complicados en materia civil, por lo que las personas con este tipo de casos deben desplazarse a otros municipios para tramitarlos. Además, en materia penal, por ejemplo, si un juez realiza el control de garantías, no puede conocer el fondo, por lo cual debe hacerlo otro juez.
Si a esto se suma que en materia contencioso-administrativa la mayoría de los juzgados administrativos están ubicados en las capitales de los departamentos, se hace notorio el limitado acceso a los servicios judiciales en varios municipios.
Asimismo, la distribución de fiscales, investigadores y defensores públicos varía de manera significativa entre municipios. Por eso, aunque es posible encontrar municipios donde hay fiscales seccionales, si únicamente hay un juez promiscuo municipal, este no puede conocer el fondo si no tiene competencia sobre el delito.
También, es posible encontrar municipios con jueces y fiscales con competencias adecuadas para el tramite de los delitos, pero sin defensores públicos. Y es posible que no haya presencia física de medicina legal o de investigadores del CTI, por lo cual es complejo llevar a cabo la investigación penal en el lugar donde ocurrieron los hechos.
Todo esto hace evidente la necesidad de analizar la heterogeneidad del sistema de justicia con una mirada local, como punto de partida para mejorar el acceso, y la importancia de una prestación integral del servicio de justicia en los municipios con recursos limitados y necesidades y cantidades de habitantes diversas.
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Elementos de discusión y análisis para las reformas
Una reforma encaminada a ampliar el acceso a la justicia debe partir de las diferencias en la composición del sistema: las distintas autoridades y particulares, sus funciones complementarias, su presencia real en los municipios, la disparidad de la oferta, las variaciones en la cantidad de población, las diferencias en los conflictos y las necesidades particulares de cada lugar.
Por este motivo, la propuesta de la Procuraduría es interesante porque promueve la coordinación y la articulación localmente, aunque sea insuficiente. También hay que buscar cómo asegurar una mayor presencia estatal para resolver los conflictos in situ, y para esto se debe saber cuál es la presencia real en determinados municipios y qué estrategias concretas permitirían aumentarla.
Asimismo, es importante analizar otros temas que están relacionados con la mejora de la justicia local. Por ejemplo:
1) ¿Es posible revisar la distribución de competencias legales y estudiar la forma en la que puede mejorarse la primera instancia en la jurisdicción ordinaria, para ampliar la competencia de los jueces en los municipios que apenas cuentan con uno?
Este análisis necesita de estudios presupuestales sobre las consecuencias económicas de este tipo de políticas, dadas las diferencias salariales entre los juzgados municipales y los de circuito. Igualmente sería necesario analizar los requisitos establecidos para ocupar estos cargos, pues la experiencia solicitada no es la misma para todos.
También habría que examinar si algunos asuntos debieran estar reservados a jueces especializados, o si las normas procesales que aplican en estas materias pueden hacer los procedimientos más simples, a partir de un análisis de quienes ejercen competencias múltiples.
2) ¿Es posible explorar mecanismos que permitan que los jueces de primera instancia tengan competencias en asuntos de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción contencioso-administrativa, particularmente en municipios donde la presencia judicial es limitada?
Sería importante analizar estrategias que permitan llevar a cabo algunas funciones mixtas entre las jurisdicciones para facilitar el acceso de las personas ubicadas en los municipios periféricos.
Esto también implica diseñar mecanismos que permitan cierta unificación de la jurisprudencia entre las jurisdicciones, lo que cobra relevancia en medio del debate del proyecto de ley estatutaria que pretende crear la especialidad rural y agraria.
En la búsqueda de ampliar el acceso a la justicia tiene sentido robustecer la primera instancia en los municipios donde únicamente hay jueces promiscuos municipales. Esta conversación debe incluir al Consejo Superior de la Judicatura y a los jueces.
En todo caso, siempre conviene tener presente que no hay fórmulas mágicas. Las reformas deben ser debatidas y evaluadas, deben tener recursos suficientes e implementarse gradualmente.
