La imprecisión de la pregunta acerca de la participación de los ciudadanos en el presupuesto de la Nación puede traer más desorden y errores que beneficios.
Juan Camilo Restrepo*
Razones para la incredulidad
El próximo domingo se votará la Consulta Anticorrupción, cuyos críticos coinciden en la idea de que sabemos de antemano que ella no servirá para todo lo que promete.
Esto es evidente en la cuarta pregunta de la Consulta, inspirada por el deseo loable de estimular la participación ciudadana, pero que es inconveniente, poco práctica y, por consiguiente, contraproducente para su noble propósito.
El título de la pregunta es “presupuestos públicos con participación de la ciudadanía” y está formulada así:
“¿Aprueba usted establecer la obligación de realizar audiencias públicas para que la ciudadanía y los corporados (sic) decidan el desglose y priorización del presupuesto de inversión de la nación, los departamentos y municipios, así como en la rendición de cuentas sobre su contratación y ejecución?”
Las razones para afirmar su inconveniencia son las siguientes:
- Los anteproyectos para el presupuesto anual deben presentarse para consideración de las cámaras en los primeros diez días de cada legislatura –que empieza el 20 de julio– y deben ser aprobados antes del 20 de octubre de cada año. Las leyes establecen plazos similares para los presupuestos de los departamentos y municipios.
Esto quiere decir que habría tan solo tres meses para organizar las consultas sobre el presupuesto con la ciudadanía de todos los rincones del país. Este plazo es extremadamente corto y por tanto imposible de cumplir; puede conducir, simple y llanamente, a un desorden gigantesco.
Además, hay que tener en cuenta que no está para nada claro cómo se haría la consulta –a la que se supone que están invitados todos los ciudadanos, no solo un grupo de ellos– para tomar decisiones con respecto al presupuesto nacional de inversión. Tampoco está claro dónde se haría: ¿en las capitales departamentales? ¿En las cabeceras municipales?
Como se puede ver, hay muchas cuestiones sin resolver.
- Tal como está formulada, la pregunta implica que haya una consulta ciudadana en cada uno de los 1.100 municipios de Colombia. ¿Esto es factible?
La cuarta pregunta de la Consulta, es inconveniente, poco práctica y, por consiguiente, contraproducente para su noble propósito.
Para mostrar apenas uno de los obstáculos en este aspecto: ¿quién y cómo explicaría las prioridades y el desglose de los presupuestos de inversión de cada municipio para que la ciudadanía tome una decisión ordenada y racional, todo en un breve lapso de tres meses una vez cada año?
- Gran parte de la inversión pública ya está establecida por la Constitución y la ley. Un ejemplo son las transferencias para salud y pensiones. Teniendo en cuenta que la pregunta habla de “priorización del presupuesto de inversión”, ¿implica la Consulta que la ciudadanía en sus asambleas tumultuarias de cada año podría cambiar las prioridades que la ley y la Constitución han definido para la inversión pública? ¿O lo que ya está definido no pueden alterarlo las consultas ciudadanas?
- Otra parte importante de la inversión de los distintos niveles del Estado se ejecuta a través de contratos que suscribe la administración pública. ¿La participación ciudadana que menciona la pregunta otorga la facultad de modificar estas inversiones mediante las asambleas ciudadanas multitudinarias?
Encuentre en esta edición de RP: Puede ser discutible, pero debe votarse.
No todo lo que brilla es oro
 Participación Ciudadana. Foto: MINTIC |
No hay que sobrevalorar la participación ciudadana como instrumento para definir cuáles son las inversiones públicas urgentes o deseables.
Gran parte de la inversión pública que se realiza en Colombia se define en los planes cuatrienales de desarrollo que se aprueban en la Nación, en los departamentos y en los municipios. Con los soportes técnicos correspondientes, es allí donde se define a cuáles inversiones destinar el presupuesto teniendo en cuenta las necesidades y prioridades en cada nivel del Estado.
Puede suceder, por ejemplo, que un departamento tenga deficiencias graves en materia de salud o de saneamiento ambiental. No sería nada extraño que en el plan de desarrollo para ese cuatrienio se dé prioridad a las obras o inversiones públicas destinadas a resolver estos problemas. ¿Será entonces que las consultas ciudadanas previstas en la Consulta Anticorrupción podrían cambiar las prioridades de inversión definidas en los planes de desarrollo?
Si esa es una de las consecuencias de responder afirmativamente a la cuarta pregunta de la Consulta, estaríamos adoptando un mecanismo disparatado para desencadenar el desorden y la inestabilidad en la inversión pública. Las asambleas ciudadanas dedicadas a definir las prioridades de la inversión pública vendrían a ser el más grande enemigo de la planificación – que no es cosa distinta de asignar de manera ordenada los recursos a las inversiones prioritarias-.
Desde la reforma constitucional de 1968 se ha querido que el gobierno central, los departamentos y los municipios tengan oficinas de planeación donde se preparen los presupuestos de inversión, con instrumentos técnicos y con conocimiento sobre las necesidades principales y los recursos disponibles para suplirlas.
Tal como fue formulada, la cuarta pregunta de la Consulta podría echar por la borda todo el trabajo realizado en Colombia para perfeccionar el proceso de planificación presupuestal, un paso previo indispensable para elaborar de los presupuestos anuales de inversión.
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La inversión pública en riesgo
 Presupuesto Público. Foto: IPSE |
Es cierto que en algunos países se han hecho experimentos de presupuestos participativos para vincular a los ciudadanos en las decisiones relacionadas con las inversiones públicas, pero estos experimentos siempre han tenido un alcance limitado.
Los hay en Brasil e inclusive en Medellín, pero en uno y otro caso se ha tratado de consultas bien organizadas y reguladas para recibir la opinión de la ciudadanía acerca del uso de un porcentaje limitado de los recursos para la inversión pública.
Pero la redacción imprecisa de la cuarta pregunta de la Consulta abre las puertas para que la participación ciudadana se convierta en un instrumento fuera de control. Esto perjudicaría un proceso tan delicado como la inversión pública, que es el propósito para el cual existen la planeación y los planes de desarrollo.
No está para nada claro cómo se haría la consulta para tomar decisiones con respecto al presupuesto nacional de inversión.
Ante estas objeciones podría argüirse que el Congreso será el encargado de reglamentar las preguntas aprobadas en la Consulta y de establecer sus límites y alcances. Pero este argumento también es debatible si se tiene en cuenta que la manera imprecisa como han sido formuladas las preguntas de la Consulta -y especialmente la que comento en este artículo- no le dejaría al Congreso un margen de maniobra amplio para reglamentar las medidas aprobadas.
En síntesis, estamos ante una pregunta que, aunque seguramente fue redactada de buena fe y con el ánimo de estimular la participación ciudadana, puede convertirse en un dolor de cabeza y en un desorden monumental que perjudicaría uno de los procesos más importantes y delicados de las políticas públicas: la asignación de los recursos, siempre escasos, a las mejores inversiones públicas.
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* Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.
