Transformación productiva en Colombia: ¿cuál es el camino?

Debate desenfocado

El debate sobre desindustrialización en Colombia está probablemente mal enfocado y no identifica, en mi opinión, los verdaderos retos de la transformación productiva.

Desde el punto de vista empírico, la desindustrialización no puede comprobarse solamente a través de la participación del sector en el PIB.

Hacerlo así es desconocer la dinámica cambiante de los procesos industriales que resulta de la desintegración vertical o de la tercerización de muchos servicios empresariales .

Como muestra Carranza (2013), al incluir este fenómeno (si bien de modo imperfecto) no hay evidencia de que la actividad industrial haya disminuido durante las últimas dos décadas, y en cambio sí hay evidencia de un crecimiento persistente en los últimos diez años.

La primera tarea es por lo tanto, mejorar la medición de las actividades industriales para tomar en cuenta el valor agregado que generan las distintas cadenas productivas – incluyendo el valor de los servicios conexos.

Un trabajo del DANE en este sentido ayudaría a entender la evolución de la estructura productiva, y la importancia relativa, dentro de ella, de actividades con diferentes niveles de sofisticación.

Intervención cuidadosa

Pero más allá de lo que haya ocurrido con la industria — entendida en sentido amplio — en los últimos diez o veinte años, lo cierto es que Colombia necesita una transformación productiva que le permita:

• aumentar su tasa exportadora;
• disminuir la dependencia de las exportaciones mineras;
• aumentar el grado de sofisticación de las exportaciones y consolidar actividades de mayor valor agregado.

Esto será decisivo para enfrentar la “trampa de ingresos medios” (Eichengreen y colaboradores2013) y alcanzar un PIB per cápita por encima de 20 mil dólares en menos de dos décadas.

Para lograr estos objetivos se necesita una mayor internacionalización de la economía colombiana, y los tratados de libre comercio son un medio para ello. Pero no son suficientes: si se quiere que la internacionalización contribuya a la transformación productiva, es preciso contar con bienes públicos (por ejemplo, carreteras) que aumenten la competitividad, y es preciso intervenir sobre clústers específicos (en lugar de a sectores específicos).

Exportaciones no muy sofisticadas

Hay maneras distintas de medir el grado de sofisticación de las exportaciones. Hausmann y sus colaboradores (2006) lo hacen mediante el PIB per cápita promedio de los países que exportan dichos bienes. Una medición alternativa es la “complejidad” (Hausmann y colaboradores2012) que tiene en cuenta la “ubicuidad” del producto (si lo hacen muchos o pocos países) y la diversidad productiva de los países que lo hacen.

Sobre la base de estas dos medidas, resulta claro que la sofisticación de los doce productos más exportados por Colombia (que dan cuenta de más del 60 por ciento del total exportado) es relativamente baja (Cuadro 1). Los productos de mayor sofisticación representan menos del 4 por ciento de nuestras exportaciones.

Sin embargo, las exportaciones industriales colombianas son relativamente más sofisticadas que las de otros países de la región. Usando la primera medida de Hausmann, nuestras exportaciones equivalen a lo que produciría un país de 14.100 dólares per cápita. Es decir: son más sofisticadas que las de Chile o Perú, y son similares a las argentinas (Gráfico 1).

Efectos de un TLC

Con respecto al efecto de la inserción en los mercados internacionales sobre la transformación productiva del país, hay dos evidencias bien importantes:

• Primero, los mercados regionales cumplen un papel fundamental en las exportaciones de bienes de mayor sofisticación. En efecto, las exportaciones manufactureras de mayor valor agregado son aquellas dirigidas a mercados regionales (Gráfico 2).

• Segundo, Estados Unidos es el mercado desarrollado al cual llegamos con una canasta exportadora más sofisticada, equivalente al de un país con un PIB per cápita de 13 mil dólares.

  En el caso de Perú o de Centroamérica, el TLC con Estados Unidos no parece haber ocasionado una “reprimarización” o una reducción de las exportaciones industriales. En efecto, las exportaciones de mayor crecimiento en estos países han sido de tipo no tradicional, manufacturero, y han implicado el desarrollo de nuevos productos, además de la especialización en líneas donde cada país tenía fortalezas.

  En el caso del Perú, específicamente, de acuerdo con información de la Oficina de Seguimiento al TLC, en los dos años de vigencia del TLC con Estados Unidos se registraron 418 nuevos productos, de los cuales el 96 por ciento fueron no tradicionales, principalmente de los sectores metalmecánico, químico y textil. Asi mismo se registraron 1.312 nuevas empresas exportadoras, 96 por ciento de las cuales eran pequeñas y microempresas.

  Los datos disponibles para Colombia sugieren que en los primeros seis meses del TLC, las exportaciones distintas de café, petróleo, ferroníquel, y piedras preciosas crecieron 15,3 por ciento con respecto al mismo período de 2011 y las exportaciones manufactureras específicamente crecieron 22,7 por ciento.

  El aprovechamiento a fondo del TLC con Estados Unidos es una ventana de oportunidades para la transformación productiva.

Política industrial: sí. ¿Pero cuál?

¿Son suficientes los TLC para inducir una transformación productiva? Definitivamente no. Se necesitan políticas activas que preparen a la economía para su inserción exitosa en los mercados internacionales y contribuyan a generar la oferta para aprovechar los TLC.

Un primer tipo de intervención son las medidas “transversales” para aumentar la competitividad de la economía colombiana, sobre las cuáles hay un amplio consenso, y que han sido señaladas reiteradamente por el Consejo Privado de Competitividad y hacen parte de la Agenda de 109 acciones adoptadas por la Comisión Nacional de Competitividad.

Esas medidas se refieren a asuntos como reducir los costos de la energía, agilizar los procedimientos aduaneros, mejorar la infraestructura y la logística y reducir los costos laborales (sobre lo cual hubo avances en la reforma tributaria, que necesitan de reglamentación). Sin embargo, la transformación productiva para avanzar de veras en la innovación requiere de intervenciones más específicas. Las razones que aconsejan estas intervenciones están bien expresadas en trabajos latinoamericanos recientes, como son el de Rodríguez-Clare (2007) o el de Sabel y colaboradores(2012).

El diseño de políticas activas debe basarse en tres principios claves:

• Lo primero es reconocer el papel de los clústers — economías de aglomeración en un territorio, derivadas de la interacción entre firmas que se complementan— como la clave de los aumentos en productividad y en innovación – según confirma una amplia experiencia internacional.
• Lo segundo es entender que la posibilidad de tener éxito en un clúster depende, en muchos casos, de resolver problemas de coordinación y de tener mecanismos de cooperación que abren un campo a la política industrial.
• Lo tercero es entender que la mayor parte de las fallas de coordinación en clústers específicos constituyen fallas de coordinación a nivel local (en un territorio determinado) que involucran insumos no transables o rigideces como decir un costo de transporte exagerado. Es el caso, por ejemplo, del trabajo calificado, de las actividades logísticas, o del conocimiento, cuyos efectos de propagación tienden a ser locales (Audertsch y Feldman, 2004).

Más coordinación local

El último hecho tiene una implicación muy importante: se trata del papel de los gobiernos locales en la provisión de bienes públicos y la necesidad de coordinar acciones en el territorio.

Desde esta perspectiva, la política de competitividad, productividad e innovación no puede ser apenas una política nacional. Por eso mismo se imponen la coordinación entre niveles de gobierno y la descentralización de las políticas industriales.

El Programa de Transformación Productiva (PTP), bajo administración de Bancoldex, contiene varios de los elementos necesarios para el diseño de políticas activas eficaces, como son la participación del sector privado para identificar barreras al desarrollo productivo, y precisar los bienes públicos requeridos. Sin embargo, al PTP le falta una expresión territorial. Dicho en otras palabras, en el PTP sigue predominando una visión sectorial y no una visión de clúster.

De otro lado, INNpulsa está adelantando una labor importante al promover el emprendimiento de alto impacto, pero su visión sigue siendo la de empresa y no de clúster.

La política de promoción de clústers en Colombia no encuentra aún su sitio dentro del Gobierno Nacional, y los pocos avances son todavía esfuerzos aislados de algunos entes territoriales, como el de Medellín Ciudad Clúster.

El camino es por ahí, pero no nos hemos decidido a recorrelo.

Notas

[1] A manera indicativa, un cálculo del Consejo Privado de Competitividad (2008) mostraba que el empleo en el sector de servicios empresariales (que no incluye servicios de distribución, ni servicios de transporte y logística), representaba el 28 por ciento del empleo total de personas jurídicas registrado en la Planilla Única de Liquidación de Aportes (PILA). En las cifras de empleo del DANE, mientras que el empleo total aumentó 30 por ciento entre 2002 y 2012, el empleo en servicios empresariales (incluyendo actividades inmobiliarias) aumentó 103 por ciento.

[2] Corresponde al promedio ponderado del nivel de sofisticación de los bienes industriales (Clasificación HS92 a cuatro dígitos) que exporta el país, siendo el nivel de sofisticación de estos productos el PIB por habitante promedio (año 2005) de los países que lo exportan (Fuente: Hausmann R., J. Hwang y D. Rodrick, 2006, “What you export matters”).

* Subdirector de Fedesarrollo, economista de la Universidad de Los Andes, con Magister en Economía de la misma Universidad. Con estudios en la Universidad de Stanford donde obtuvo un M.A. en economía y adelantó estudios de doctorado.

Juan Mauricio Ramírez*