El acceso a tierras y el freno a la deforestación son dos compromisos centrales del próximo gobierno. La experiencia de Brasil en tiempos de un gobierno de izquierda tiene mucho que aportarle al equipo de Petro.
Mauricio Velásquez*
Una lección para Colombia
Entre 2003 y 2010 en Brasil, Lula da Silva logró dos cosas importantes en materia de tierras y medio ambiente:
- Poner de acuerdo a los colonos, expertos en tierras, académicos y hasta al gremio ganadero en la necesidad de aprobar una ley de tierras que legalizara, con criterios de progresividad, las ocupaciones de baldíos, que en ocasiones el mismo Estado había promovido o que implicaban situaciones de facto que no se podían reversar.
- Y fortalecer las instituciones ambientales. Lula dotó a las instituciones brasileras de capacidad técnica y territorial y, de la mano de la comunidad internacional, logró frenar la deforestación en la Amazonía brasilera.
El nuevo gobierno de Colombia puede aprender de esta experiencia. Al igual que Lula, Petro debe empezar una conversación nacional que conduzca a saldar una de las deudas más importantes del acuerdo con las FARC: una ley de tierras progresiva e integral, que brinde seguridad alimentaria y jurídica a todos los habitantes del territorio y que fortalezca las comunidades campesinas sin descuidar la clase media rural.
El gobierno Petro- Márquez también debe transformar el sector ambiental para que la lucha contra la deforestación se enmarque en una estrategia más amplia de sostenibilidad ambiental, de la mano de las comunidades.
Tres ventajas de Terra Legal
En Brasil, la ley de tierras, conocida como “Terra Legal” representó un avance porque introdujo tres transformaciones.
1.Un régimen de ocupaciones de baldíos específico para cada territorio.
En zonas de minifundio, se necesita agilizar la formalización gratuita para campesinos en cientos de miles de pequeños predios –proceso conocido como “ordenamiento social de la propiedad rural”–. En cambio, en zonas de ocupación de baldíos relativamente recientes, se necesita un régimen especial de adjudicación con criterio progresivo.
Mezclar en un solo régimen la titulación de baldíos para ambos tipos de territorios puede abrir la puerta a procesos de despojo en zonas centrales y de acaparamiento incontrolado en zonas de frontera.
- Una ley para todos, pero con enfoque diferencial para pequeños ocupantes
Con Terra Legal, quienes ocupaban hasta una unidad agrícola familia (“UAF” en Colombia o “módulo fiscal” en Brasil) podían acceder a la titulación rápidamente y bajo un registro público en tiempo real.
Pero ¿qué hacer con los ocupantes que tienen más de una UAF y que, por lo tanto, ya no necesariamente son población campesina? Esta población constituye una clase media rural que, ante el riesgo de confiscación de sustierras, tiene la capacidad de oponerse a cualquier proceso de clarificación (sea catastral, predial, etc.). Estos ocupantes tienen además razón en reclamar un régimen que conduzca a la titulación si, tras varias generaciones de abandono estatal y pese a los obstáculos del conflicto, han logrado consolidar pujantes economías.
Para estos campesinos medios, Terra Legal habilitó un régimen de progresividad. La ley estableció que la primera UAF ocupada fuese titulada de manera gratuita, pero la segunda fuese amortizada con un descuento de 50 % y así sucesivamente, con descuentos cada vez menores hasta completar un tope de cuatro UAF. Por encima de los topes se debía devolver la tierra, pero con los fondos recogidos en el proceso se debía ampliar el acceso a trabajadores agrarios sin tierras. En Colombia, esto último representa nuestra mejor apuesta para nutrir el fondo de tierras de la Reforma Rural Integral.
La política de baldíos tiene que demostrar que beneficia a los campesinos y este es el camino para lograr el anhelado balance entre colonos y trabajadores rurales sin tierra. Insistir, como algunos, en que los baldíos no están ocupados o que los que están ocupados se puede desocupar para después adjudicárselos a campesinos, es arriesga un nuevo conflicto territorial.
- Un mecanismo de ejecución rápida
Finalmente, ante el riesgo de que un proceso de titulación tan largo promoviera más ocupaciones, Terra legal incorporó un mecanismo de ejecución rápida. Los avalúos sobre la tierra se harían por zona homogénea, actualizando al tiempo muchas UAF, para no tener que hacerlos predio por predio. Con ello las liquidaciones de todas las tierras se harían bajo una única evaluación de precios promedio en la zona homogénea.
Las críticas
En todo caso, Terra Legal no está exenta de críticas, pese a que hay evidencia sobre sus efectos en la reducción de la violencia.
La ley ha sido criticada principalmente por sus demoras y por la corrupción en su implementación. Ambas cosas han dificultado el acceso a la tierra para campesinos y, quizás, han hecho que el proceso sea demasiado fácil para medianos y grandes ocupantes.
Por esto, es necesario que cualquier ley de tierras esté acompañada de un fortalecimiento presupuestal y técnico de las instituciones competentes.
La lucha contra la deforestación
El otro gran logro de Lula vino de la mano de su respaldo político y técnico al Ministerio de Ambiente. Desde 2004, el gobierno de Brasil ejecutó el Plan de Acción para Prevención y Control de la Deforestación en la Amazonía (PPCDAm), bajo el liderazgo de Marina Silva, quien buscó reducir la tala ilegal de los bosques mediante un plan estructurado en torno a cuatro grandes aristas:
- Ordenamiento territorial y uso del suelo;
- Monitoreo y control ambiental;
- Fomento de actividades productivas sostenibles; y
- Fiscalización de la normativa ambiental.
El PPCDAm fue ejecutado por trece ministerios que, en un principio, estaban bajo la coordinación directa de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia, liderazgo que, posteriormente, asumió el Ministerio de Ambiente. Se creó un gabinete especial para asuntos ambientales y también existió una mayor participación de los gobiernos subnacionales.
Durante diez años continuos, se realizaron aproximadamente doscientas medidas en la región, entre las que se encuentran:
- la creación de áreas protegidas;
- la demarcación de tierras indígenas;
- la lucha contra la corrupción en agencias gubernamentales y empresas;
- el combate de la “ocupación ilegal” de terrenos públicos o usurpación territorial;
- la transparencia en el control ambiental;
- la participación de diferentes fuerzas policiales; y
- el mejoramiento de sistemas de vigilancia por satélite.
Por medio de esas acciones, la deforestación se redujo de manera significativa en la Amazonía brasilera. Mientras que en 2004 la pérdida forestal anual llegó a los 27.700 km2, en 2012 esta cifra pasó a 4.500 km2 , lo que representó una disminución de casi 84 %, a pesar del crecimiento de la producción agrícola, como se ve en la gráfica siguiente.
Las lecciones
En Colombia necesitamos aumentar drásticamente la capacidad territorial del Ministerio de Ambiente, para que esta entidad realmente coordine los esfuerzos en la lucha contra la deforestación. El Ejército no puede seguir dirigiendo estas acciones.
Además, se necesita una agencia ejecutora para promover los servicios ecosistémicos con enfoque territorial. También deben desarrollarse cadenas de valor sostenibles para garantizar la seguridad alimentaria de las comunidades que hoy se encuentran en zonas de parques, de reserva o baldíos.
El Ministerio de Ambiente debe tomarse en serio su papel de supervisión y registro público de las transacciones asociadas con la comercialización de bonos de carbono. De lo contrario, tendremos que pagar de nuevo los platos rotos de una bonanza más en sus zonas selváticas, como hacen temer algunos informes preocupantes en ese sentido.
El modelo brasilero también enseña que las políticas de tierras se pueden intentar en zonas ya seriamente deforestadas, como la altillanura, pero que su aplicación debe ser diferencial en zonas de lucha activa contra la deforestación.
En la Amazonía, por ejemplo, la ley debe ejecutarse bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente. Las titulaciones pueden ser modos de pagar por los servicios ambientales que han prestado los actuales ocupantes. También se pueden adelantar iniciativas para sustituir sus ocupaciones con mejores tierras en las zonas centrales.
La comunidad internacional debe compensar por estas tierras y otorgar recursos a nuestros países como parte de la lucha contra el cambio climático, para alimentar de este modo el fondo de tierras de la Reforma Rural Integral y contribuir así a frenar la migración desde las zonas centrales.
Colombia tiene una oportunidad única de retomar las agendas de tierras y de protección del ambiente. Por su vocación política de buscar consensos y sus resultados de inclusión y sostenibilidad, el modelo brasilero merece una consideración seria.
