Los costos elevados y el descontento con el sistema judicial no son motivos suficientes para tomar esta medida. ¿Qué hay en juego?
Jorge Iván Cuervo R.*
La propuesta
En un foro en la Universidad de Columbia en Nueva York, el candidato del Centro Democrático, Iván Duque, propuso suprimir las Altas Cortes, la Jurisdicción Especial para la Paz y el Consejo Nacional Electoral y dejar una sola “súper corte” como órgano de cierre de todas las jurisdicciones.
Duque no ha elaborado su propuesta: no ha explicado cómo se realizaría, cuál sería el plan de transición ni cuáles sus beneficios en términos de eficacia judicial y seguridad jurídica.
Pero sin duda se trata de un primer insumo para debatir la reforma a la justicia que debería estar en el centro del debate electoral, teniendo en cuenta las fallidas reformas en los dos gobiernos de Santos y la crisis de credibilidad por la que hoy atraviesa la justicia en Colombia.
De interés: ¿Cómo reformar exitosamente la justicia?
La propuesta de Duque es un tanto simplista, pero puede gustar al público gracias a la percepción generalizada de ineficiencia y excesiva burocracia de las cortes y el Consejo Nacional Electoral. Se trata también de una cuestión económica:
- Hay seis magistrados en el Consejo Superior de la Judicatura;
- Nueve en la Corte Constitucional;
- Veintisiete en el Consejo de Estado;
- Veintitrés en la Corte Suprema de Justicia, teniendo en cuenta las recientes salas de primera instancia;
- Nueve en el Consejo Nacional Electoral;
- Siete de la recién creada Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que aún no se encuentra en funcionamiento, y
- 51 magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
En total son 132 magistrados de altas cortes, cada uno con un salario de 32.524.129 pesos –que incluye asignación básica mensual, gastos de representación y prima especial de servicios– parea un total de 51 mil millones de pesos al año.
Vistas así estas cifras parecen escandalosas, y toda propuesta para evitar un Estado “derrochón” gusta, independientemente de su justificación.
Precisar los términos
 Justicia. Foto: Corte Suprema de Justicia |
La propuesta de Duque no solamente implica cerrar cortes, sino también otro tipo de organismos cuya fusión en un solo órgano traería más problemas de los que pretende resolver:
Toda propuesta para evitar un Estado “derrochón” gusta, independientemente de su justificación.
- El Consejo Nacional Electoral (CNE) no es una corte, es un órgano político cuya eliminación fue sugerida por la Comisión Especial para la Reforma Política creada en el Acuerdo con las FARC. La mayoría de partidos políticos, incluido el Centro Democrático, no apoyó el trámite de esta propuesta en el Congreso.
Lo ideal, se dijo entonces, sería tener un tribunal electoral conformado por magistrados independientes y suprimir la Sección Quinta del Consejo de Estado. Entre sumas y restas, se suprimiría el CNE y se reduciría el tamaño del Consejo de Estado a cambio de un tribunal especializado e independiente.
- El Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) tampoco es una corte en estricto sentido. Aunque en la Constitución de 1991 se asimila a una corte debido a la existencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria –que ha sido el órgano de cierre de la jurisdicción disciplinaria– esto cambió con la reforma de Equilibrio de Poderes y con el fallo de la Corte Constitucional al respecto.
El Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el CSJ y creó (i) el Consejo de Gobierno Judicial, que asumía las funciones de la Sala Administrativa, y (ii) la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que hacía lo mismo con las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En un fallo bastante controvertido la Corte Constitucional no consideró ajustado a la Constitución el Consejo de Gobierno Judicial y fortaleció al CSJ como máximo órgano de gobierno y administración de la rama judicial.
Actualmente, si bien los integrantes del CSJ se siguen considerando magistrados y operan y deciden como si fueran un organismo judicial, el Consejo como tal no es una corte y por ello no tendría sentido unificarlo dentro de un solo órgano de cierre.
- Lo mismo puede decirse de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, encargada de disciplinar a los funcionarios y empleados de la rama Judicial. Puede argumentarse que es una corte por tener a cargo funciones jurisdiccionales disciplinarias y por ser un órgano de cierre de dicha jurisdicción, pero en realidad es un órgano disciplinario interno de la rama que no cumple con los requerimientos para ser considerado como una corte.
- La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial no es un órgano de gobierno sino un órgano consultivo y de coordinación interinstitucional que ha tenido un opaco resultado en el desarrollo de sus funciones. Está conformada por los presidentes de las Cortes, el fiscal general de la Nación y representantes de los empleados de la rama Judicial que no constituyen nueva burocracia.
- Finalmente, la Jurisdicción Especial para la Paz, según lo avaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-674/17, no quedó adscrita a la rama Judicial y “(…) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica”, entre otras cosas. Teniendo en cuenta esto, no tendría sentido incluir en el órgano propuesto una jurisdicción transitoria y especial que tiene competencia preferente en materia penal, disciplinaria y administrativa sobre las otras jurisdicciones.
En relación con el trámite de las tutelas, la Corte Constitucional ha señalado que estas pueden ser revisadas por la Corte Constitucional con previa aprobación de una sala integrada por dos magistrados de la Corte y dos magistrados de la JEP y que la decisión la tiene la Sala Plena de la Corte. Este procedimiento hace innecesaria la fusión que propone el candidato del Centro Democrático.
De este modo, en lo que tiene que ver con la existencia de cortes el debate se restringe a la Suprema, la Constitucional y al Consejo de Estado.
Muchos problemas, una oportunidad
Suprimir la Corte Constitucional sería un grave retroceso en materia de control de constitucionalidad y de protección de derechos fundamentales. Sería volver al diseño de la Constitución de 1886, donde la Corte Suprema de Justicia tenía una sala constitucional cuyas decisiones estaban subordinadas a las de la Sala Plena.
En lo que tiene que ver con la existencia de cortes el debate se restringe a la Suprema, la Constitucional y al Consejo de Estado.
La Corte Constitucional ha demostrado su fortaleza y su compromiso con el desarrollo del Estado social de Derecho, así como la capacidad de ser un contrapeso para los posibles abusos de poder del Ejecutivo.
Así las cosas, el debate se reduce a preguntarse si tener una Corte Suprema como cabeza de la jurisdicción ordinaria y un Consejo de Estado como cabeza de la jurisdicción contencioso-administrativa es un caso de redundancia institucional. La respuesta es no, aunque sin duda estamos ante una buena oportunidad para reevaluar asuntos como:
- El número de magistrados en la Corte Suprema –bastarían salas de cinco en cada una de las especialidades para un total de quince magistrados–;
- La supresión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que sería remplazada por un tribunal electoral con un número reducido de magistrados;
- La supresión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, y
- La posibilidad de hacer del Consejo de Estado un verdadero tribunal de casación o su equivalente para el control de legalidad de las decisiones de los tribunales administrativos.
- Suprimir las funciones electorales de las Cortes.
- Rodear la elección de nuevos magistrados de veeduría ciudadana para que efectivamente lleguen allí los mejores y no los de más capacidad de cabildeo.
- Promover la colegiatura obligatoria de abogados para que la función disciplinaria del ejercicio de la profesión quede en cabeza de Tribunales de Ética y no de la Comisión de Disciplina Judicial.
En la jurisdicción ordinaria se justifica mantener las especialidades penal, civil y laboral, y un tribunal de cierre como la Corte Suprema debe conservar esa división, pero transformándose en un verdadero tribunal de casación donde lleguen los temas y se defina la jurisprudencia que irradie hacia las decisiones de los tribunales y jueces. Hoy sigue llegando mucha bagatela a la Corte y eso explica en parte su congestión.
Suprimir la Corte Constitucional sería un grave retroceso en materia de control de constitucionalidad y de protección de derechos fundamentales.
Hasta el momento Duque no ha explicado cómo serían elegidos los magistrados del tribunal único y tampoco ha dicho nada acerca de cómo se haría esta reforma que, al ser una reforma estructural de la rama Judicial, no podría hacerse por vía ordinaria, sino que requeriría de una asamblea constituyente. Así quedó claro en el fallo de la Corte Constitucional sobre la reforma de equilibrio de poderes, con el que prácticamente se cerró toda posibilidad de reforma a la justicia por vía ordinaria
Tampoco se ha explicado por qué la existencia de tres cortes y otros órganos de alto nivel es un problema más allá de su costo. No hay evidencia de que los problemas de congestión, acceso y morosidad sean consecuencia de este diseño y tampoco se ha dicho cómo el nuevo modelo enfrentaría esos problemas. De hecho, la existencia de tres cortes, una para cada jurisdicción (ordinaria, contencioso-administrativa y constitucional), parece un diseño más adecuado para facilitar el acceso a la justicia y evitar la congestión, e incluso contribuir a la independencia y autonomía judiciales. Así como en el Estado moderno la distribución del poder en tres ramas es una garantía de no abuso y en últimas una salvaguarda para el ciudadano, la distribución de poder en la propia rama judicial constituye una garantía institucional para impedir ser cooptada por el Ejecutivo.
Pero lo cierto es que en la medición de estos problemas nunca se ha tenido en cuenta la relación con este diseño.
Finalmente, presentar como argumento a favor de la unificación de las cortes el éxito de países con una sola corte –como Estados Unidos– sin considerar la diferencia entre sistemas jurídicos, y cómo ello explica los diseños institucionales de la administración de justicia, es una ligereza inaceptable.
Puede ver: ¿Un (re)Corte Supremo a la Justicia?
A pesar de todo, está bien que se abra el debate, que de nuevo ingrese en la agenda política el tema de la reforma a la justicia, porque un nuevo gobierno no puede permitir que este tema se siga aplazando y se debata solo en los términos que quiere la cúpula de la rama Judicial. La justicia debe ser una prioridad del Estado, no solo de los jueces.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
