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Tercera legislatura de Santos: Avances en medio del desgaste de la Coalición de Unidad Nacional

Escrito por Mónica Pachón
Monica Pachon

Monica Pachon  Maria Paula ArocaJulián Varon Las relaciones entre gobierno y congreso sufrieron un desgaste, que se refleja en una menor tasa de sanción de proyectos estratégicos para Santos, más control político y menos cohesión de la bancada oficialista.

Mónica Pachón*  Maria Paula Aroca**  Julián Varón***

Mónica Pachón Balance legislatura VII Cumbre Alianza Pacífico Legislación

 Foto: Gobierno Federal

Frío después del escándalo

En contraste con los primeros dos años del actual Congreso — caracterizados por la relación fluida entre el Ejecutivo y el Legislativo — la tercera legislatura comenzó a la sombra de un evento que enfrió las relaciones entre ambas ramas y que minó profundamente su imagen: el escándalo de la fallida Reforma a la Justicia.

Ese episodio arrojó un manto de incertidumbre acerca del desarrollo de la tercera legislatura, y por esta razón presentamos un balance de la actividad del Congreso en los siguientes frentes:

1. Trámite de proyectos;

2. Proyectos destacados de la legislatura;

3. Agenda y control político;

4. Cohesión partidista;

5. Retos para la próxima legislatura.

Menos proyectos, menos leyes

En comparación con las primeras dos legislaturas de su gobierno, el presidente Santos radicó menos proyectos durante el último año: 31 frente a, por ejemplo, los 50 en la primera legislatura.

Si se compara esta legislatura con la tercera del segundo período de Uribe (2008–2009), se verifica que tanto el gobierno como los congresistas fueron bastante más activos, tal como indica el gráfico siguiente:  

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 Nota:      Los cálculos se realizaron excluyendo proyectos de ley referentes a tratados internacionales.

Puede ser que el tamaño de la coalición de Unidad Nacional tenga como consecuencia una disminución de la producción legislativa, comparado con el periodo Uribe en donde los legisladores presentaron un mayor número de proyectos en promedio.  Así, laausencia de partidos numerosos en la oposición y una mayor delegación legislativa al ejecutivo terminan por tener un efecto en la introducción legislativa, que usualmente es a nivel individual. Habría que analizarla producción legislativa actual es cualitativamente diferente a la de periodos anteriores para poder interpretar esta nueva tendencia. 

Pero sin duda una mejor medida de la efectividad de un gobierno es la tasa de sanción — es decir, el porcentaje de proyectos radicados que se convierten en ley durante la misma legislatura.


Como se observa en el siguiente gráfico, la tasa de sanción ha decrecido sustancialmente durante el último año, en comparación con las primeras dos legislaturas de Santos: para proyectos del Ejecutivo, la tasa pasó del 44 por ciento en la primera legislatura al 19,3 por ciento en la tercera.

Monica Pachon 2Nota: Los cálculos se realizaron excluyendo proyectos de ley referentes a tratados internacionales.

También se observa la tendencia típica en Colombia en las relaciones ejecutivo-legislativo: que los proyectos de origen gubernamental tienen  mayor probabilidad de ser sancionados, comparados con los de origen legislativo.De los 31 proyectos de iniciativa gubernamental introducidos, el 19,3 por ciento (6 proyectos) fueron sancionados, mientras que de los 428 proyectos de iniciativa legislativa, menos del 1 por ciento (4 proyectos) se convirtieron en ley.  

Tanto para Uribe como para Santos hubo una disminución considerable en la tasa de sanción entre la segunda y la tercera legislatura: en ambos casos se redujo aproximadamente 11 por ciento. 

Este patrón es consecuencia del ciclo electoral y la habitual disminución del consenso dentro de la coalición mayoritaria. Al llegar a estas alturas del periodo presidencial, proyectos de carácter significativo tendrán que esperar hasta que pasen las elecciones.

Los proyectos más destacados

Durante la anterior legislatura se sancionaron 47 proyectos de ley, de acto legislativo y de ley estatutaria (excluyendo tratados internacionales), en comparación con 75 proyectos sancionados durante la segunda legislatura de Santos, y 58 durante su primer año de gobierno. El cuadro siguiente presenta algunos de los más destacados y su estado actual.

Monica Pachon Balance legislatura

* PL: Proyecto de Ley; PAL: Proyecto de Acto Legislativo; PLE: Proyecto de Ley Estatutaria 

Aquí es bueno describir dos proyectos aprobados al final de la legislatura, de gran importancia para el Gobierno:

· Fuero Militar

Fueron aprobados el proyecto de acto legislativo que redefine el fuero penal militar y el proyecto de ley estatutaria que lo reglamenta, con la intención de brindar mayor  seguridad jurídica a los miembros de la Fuerza Pública.

La nueva reglamentación precisa aquellas conductas que son competencia de la Justicia Ordinaria y aquellas que lo son de la Justicia Penal Militar. En la primera se incluyen los crímenes de lesa humanidad, los delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado.

Por otra parte el fuero militar se extiende a  todas las violaciones del Derecho Internacional Humanitario  — con excepción  de las atrás nombradas — además de aquéllas que no tengan relación próxima y directa con el cumplimiento de la función constitucional y legal del miembro de la Fuerza Pública en servicio activo.

· Ley estatutaria en salud

Este proyecto de Ley (267 de 2013–Cámara y 209 de 2013 –Senado) que fue aprobado, hace parte de un paquete tocante al Sistema de Salud, donde se incluye la  Reforma propuesta por el Gobierno que fue aprobada en primer debate el pasado 13 de junio, y la Reforma propuesta por el Legislativo, que se encuentra en publicación.

El Proyecto de Ley Estatutaria en Salud establece medidas para garantizar este  derecho fundamental. Estipula, entre otros, que el sistema se organizará en redes de servicios de salud; que no se requerirán autorizaciones entre el prestador de servicio y las EPS para que el usuario reciba atención inicial de urgencia; que el Estado dispondrá los recursos económicos necesarios para garantizar el derecho a la salud, según las normas de sostenibilidad fiscal, y que los recursos públicos de la salud no podrán ser embargados.

Mayor control político

Al término de la tercera legislatura se observa la mayor intensidad en el control político durante este cuatrienio, que inclusive supera la de todas las legislaturas del cuatrienio anterior.

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El Proyecto de Presupuesto Nacional, la operación del Sistema General de Regalías, el tema pensional, la liquidación del Instituto de Seguridad Social, la crisis del sector agroexportador y el paro cafetero, fueron algunos de los debates más sobresalientes de modo que el presupuesto, la seguridad social y la agricultura fueron los temas más recurrentes en las citaciones de control político. Así mismo, nuevos temas cobraron importancia en la última legislatura: medio ambiente y justicia.

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Partidos menos cohesionados

Un análisis detallado de las votaciones nominales durante las tres primeras legislaturas de Santos demuestra que la última legislatura ha visto los índices más bajos de disciplina partidista de los últimos 3 años.

El Índice de Acuerdo Partidista disminuyó durante esta legislatura, si lo comparamos con las primeras dos legislaturas de Santos, de manera que  los partidos no sólo están votando menos disciplinadamente, sino que también se están absteniendo con mayor frecuencia.

En el cuadro siguiente, los saldos rojos indican menor cohesión partidista entre la tercera legislatura y la segunda. En la tercera legislatura del segundo gobierno Uribe, no existe tal disminución. En este caso los saldos verdes indican un aumento de la cohesión  entre la segunda y la tercera legislatura.

Monica Pachon Balance legislatura acuerdos

 

Se verifica entonces que el gobierno Santos se enfrentó a un doble desafío durante la pasada legislatura: el de coordinar el voto de los miembros de su coalición y simultáneamente, el de promover su participación en la toma de decisiones.

Del afán no queda sino el cansancio: Sin las modificaciones al reglamento, los escándalos serán inevitables

Durante esta legislatura fue evidente la mayor dificultad para coordinar la actividad legislativa entre el congreso y el gabinete:

· la tasa de sanción de proyectos disminuyó;

· los niveles de cohesión partidista también se redujeron.

· los debates de control político llegaron a su nivel más alto en los últimos 7 años.

Este conjunto de evidencias refleja el desgaste natural en la relación entre Ejecutivo y Legislativo por las crecientes presiones electorales, además del enfriamiento de la confianza al inicio de la legislatura.

Pese a que iniciativas de gran alcance fueron aprobadas, ninguno de los proyectos reformando el proceso legislativo avanzaron en su trámite. Esto es realmente preocupante por cuanto es claro que la Ley Quinta requiere de actualización, para mejorar la transparencia del proceso legislativo que tuvo su punto más bajo en la reforma a la Justicia. Sin una reforma estructural al procedimiento, será inevitable revivir episodios similares al de la reforma a la Justicia, dada la generalizada informalidad en el procedimiento y la frecuencia de las comisiones de conciliación, las cuales siguen siendo el “agujero negro” del Congreso. Como se ilustra en el cuadro siguiente, de los cinco proyectos de reforma a la Ley 5ª de 1992 — que reglamente el funcionamiento del Congreso —el que ha llegado más lejos sólo ha logrado su aprobación en segundo debate (Reglamentación de las Comisiones de Conciliación). 

Como se ilustra en el cuadro siguiente, de los cinco proyectos de reforma a la Ley 5ª de 1992 — que reglamente el funcionamiento del Congreso — el que ha llegado más lejos sólo ha logrado su aprobación en segundo debate (Reglamentación de las Comisiones de Conciliación).

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Iniciativas de este tipo pueden no generar tanto interés por parte de la opinión pública, pero son reformas necesarias para tener un mejor Congreso. El escenario, sin embargo, es poco alentador, teniendo en cuenta que sobre el final del cuatrienio la coordinación dentro del parlamento se hace cada vez más difícil, y esto dificulta el trámite de las iniciativas.

El programa Congreso Visible seguirá haciendo un seguimiento permanente al trabajo del Congreso, ofreciendo a académicos y a la ciudadanía en general información confiable y oportuna que alimente el análisis sobre los debates legislativos.

Profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y directora del programa Congreso Visible. 

** Politóloga y candidata a magíster en ciencia política de la Universidad de los Andes.

*** Investigador del programa Congreso Visible, politólogo, economista y candidato a magíster en economía de la Universidad de los Andes.

Nota:   La totalidad de los datos citados en este artículo fueron tomados del sistema de información del programa Congreso Visible (www.congresovisible.org).

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