Tras un proceso poco edificante, el intento de crear un nuevo derecho -el derecho a la sostenibilidad fiscal- pasó a ser solo un "principio orientador". Detrás estaba y sigue estando la intención velada de amarrar los derechos sociales y económicos de la población a reglas rígidas de carácter fiscal, sin tocar los impuestos.
César González Muñoz *
Mal proceso, mala idea
Desde su concepción, el proyecto de reforma constitucional sobre la sostenibilidad fiscal [1] ha sido un proceso poco edificante. Poco constituyente, en verdad, si por "constituyente" entendiéramos un acto de consolidación nacional.
Inicialmente el gobierno Uribe en sus postrimerías le propuso al congreso adoptar en la Constitución el derecho a la sostenibilidad fiscal; se abstuvo de proponer las reglas cuantitativas que habrían de definir la sostenibilidad fiscal en Colombia; tampoco precisó los agentes estatales responsables de esta definición.
En la práctica, esta obligación quedaría a cargo de mentes supuestamente dotadas de ilustración y con sólidos criterios "macroprudenciales", pero exentas de responsabilidad política. Para muchos críticos, con esta referencia precaria a la "sostenibilidad", se corría el riesgo de hacer aún menos transparente la política fiscal.
El Proyecto de Acto Legislativo ha tenido cambios sustanciales durante los cinco debates realizados en el Congreso. Esta metamorfosis curiosamente no ha sido objeto de mayor discusión pública.
¿Cómo va quedando el texto?
Vamos a la cinta de vídeo, como solía decir un comentarista deportivo gringo…
A dos semanas de entregar el poder, la anterior administración radicó ante el Congreso un Proyecto de Acto Legislativo "Por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho".
El texto inicial del Proyecto convoca a "todas las ramas y órganos del poder público", a colaborar armónicamente para hacer cumplir este nuevo derecho formal. Y le impone al Congreso explícitamente, la obligación de tener en cuenta las condiciones de la sostenibilidad fiscal a la hora de "determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en esta Constitución".
Después de varios cambios sustanciales al proyecto original introducidos en el Capitolio (cambios que no le produjeron mayor molestia al ejecutivo), lo que aprobó la Comisión Primera de la Cámara en quinto debate quedó así [2]:
"TEXTO APROBADO EN LA COMISION PRIMERA DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES EN PRIMER DEBATE SEGUNDA VUELTA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 016/10 -CAMARA-
"POR EL CUAL SE ESTABLECE EL PRINCIPIO DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y programática los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario (énfasis añadido).
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal es un principio que debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica (énfasis añadido).
Parágrafo: Bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales (énfasis añadido).
Artículo 2°. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal (énfasis añadido).
Artículo 3°. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:
El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (énfasis añadido).
Artículo 4°. El presente Acto Legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.
De derecho… a principio
El título ya no habla de establecer un derecho, sino un principio, y ya no contiene referencia a los fines del Estado Social de Derecho. Queda para los expertos el debate sobre las formalidades que ello implica; sabemos, sí, que la adopción de un nuevo derecho a la sostenibilidad, que generaría evidente tensión con los derechos sociales y económicos, produjo oposición en diversos sectores políticos. Basta recordar los resultados de las votaciones en los cinco debates.
En concordancia, el nuevo texto sólo hace referencia a que el Principio de Sostenibilidad Fiscal debe orientar la acción armónica de los poderes públicos.
Ahora bien, un observador informado se haría entonces preguntas como estas:
- ¿Por qué se necesita elevar la sostenibilidad fiscal a principio constitucional? Entre otras cosas, sólo tres o cuatro países han llevado reglas fiscales numéricas al rango constitucional (Alemania, Suiza, Polonia, Comoros, Brasil) [3]. Pero ninguno entroniza la "sostenibilidad fiscal" como derecho o principio a secas en la Constitución.
- ¿Acaso este nuevo Principio marcaría alguna diferencia sustancial con el statu quo?
- ¿Acaso los sucesivos documentos del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que el gobierno debe presentarle periódicamente al Congreso (Ley 819 de 2003 sobre "normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica") no están fuertemente marcados por el compromiso con la sostenibilidad fiscal?
- ¿Acaso el Congreso no debe examinar, debatir y criticar estos documentos, de acuerdo con la Ley?
- ¿Se ha mostrado el legislativo como un órgano opuesto al compromiso del gobierno con la sostenibilidad y con el enfoque del MFMP?
La evidencia es clara: el Congreso ha sido permanentemente obsequioso en su examen de estos papeles claves en la orientación de la política fiscal. Con toda coherencia, el último Plan de Desarrollo es explícito y reiterativo en tomar el MFMP como la guía central de la programación macroeconómica, presupuestal y de inversiones plurianuales; el Congreso encuentra obvio este vínculo y por tanto no ha pronunciado palabra al respecto. Para el congreso, son irrefutables las bases del cálculo de la sostenibilidad fiscal que plantea el ministerio de Hacienda.
Qué hay detrás
Las razones de este afán constituyente están en la mente de la mayoría de los observadores: El propósito original de esta reforma era crear una tensión explícita entre el nuevo derecho a la sostenibilidad y los derechos sociales y económicos -especialmente en el ámbito judicial.
La Exposición de Motivos que acompaña al texto original del proyecto reitera que la propia Corte Constitucional ha defendido:
- La necesidad de que exista coordinación entre las funciones del Banco de la República y la ejecución de la política económica general, a favor de los objetivos generales del Estado Social de Derecho.
- La intervención del gobierno nacional en las finanzas de las entidades territoriales como instrumento para conjurar una crisis estructural de éstas, que podría amenazar la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica.
- La preeminencia de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones sobre los intereses particulares de los beneficiarios de regímenes especiales.
- La prevalencia de la protección general de los derechos económicos y sociales sobre la prestación de algún derecho particular, para asegurar que el conjunto de aquellos sea reconocido de manera progresiva.
Sobre la base de este llamado implícito a la coherencia jurisprudencial de la Corte, el gobierno concluye que los altos jueces han defendido la superioridad de los principios de sostenibilidad fiscal y de estabilidad macroeconómica, como condición para que el Estado no falle en sus objetivos sociales fundamentales. De allí procede a plantear la necesidad de elevar a rango constitucional el derecho ciudadano a la sostenibilidad fiscal y el deber estatal de protegerlo.
Pero la noción de derecho ha desaparecido del proyecto, y se ha reemplazado por la noción de principio. Como tal, la sostenibilidad fiscal no estaría sometida a reglas específicas sino a declaraciones orientadoras. Este cambio seguramente deja contentos a importantes sectores del Congreso.
Inesperadamente, en el quinto debate se aprobó el parágrafo del artículo primero del proyecto: No se podrá invocar la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal "para menoscabar los derechos fundamentales". Esta sí que es una contundente declaración de principios que minimiza la tensión entre sostenibilidad y derechos y reduce drásticamente el alcance originario de los propósitos del Proyecto de Acto Legislativo.
Mucho ruido y pocas nueces. Es obvio que el gobierno ha quedado perplejo ante este desarrollo, y no se sabe cuál será ahora su reacción.
Impuestos: Esa es la cuestión
Derecho, o principio, en todo caso queda abierta la cuestión fundamental; la ecuación de la sostenibilidad fiscal contiene un factor que prácticamente ha desaparecido del debate público: el factor tributario.
La falta de progresividad del sistema de impuestos y la debilidad de las instituciones fiscales, muy bien sometidas a discusión en reciente artículo de Antonio Hernández Gamarra y Luis Hernando Barreto Nieto en Razón Pública, son factores que reducen sin remedio las expectativas de una sociedad justa en un ambiente de sostenibilidad fiscal.
Derecho, o principio, si finalmente algo de "sostenibilidad" queda escrito en el Libro, el congreso y los altos jueces mantendrán la obligación de recordar que la Constitución contiene otro principio: el de promover un sistema tributario fundado en "los principios de equidad, eficiencia y progresividad".
Y deberían ser llamados también a legislar y sentenciar sobre dos hechos que hacen parte de la misma realidad: el mediocre factor tributario que persiste en la ecuación de la sostenibilidad fiscal, y la difícil andadura colombiana hacia la justicia social. Así, algo bueno podría resultar de este episodio poco edificante.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
Notas de pie de página
[1] Ver el texto original del proyecto de acto legislativo y la exposición de motivos, siguiendo este link.
[3] International Monetary Fund (2009) Fiscal Rules – Anchoring Expectations for sustainable Public Finances. Prepared by the Fiscal Affairs Department. December 16. Washington.
