Sostenibilidad fiscal: mala para los pobres y mala para la economía - Razón Pública
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Sostenibilidad fiscal: mala para los pobres y mala para la economía

Escrito por Amylkar Acosta
Amylkar Acosta

Amylkar AcostaLa idea parece sana pero en realidad recorta los derechos, dificulta el gobierno, contradice la teoría económica y la experiencia internacional, obedece a motivaciones erróneas y disfraza el deseo de que los ricos no paguen impuestos.

Amylkar Acosta*

Contra el Estado social de derecho

La Cámara acaba de aprobar, en sexto debate, un proyecto de reforma constitucional mediante el cual se pretende entronizar a la sostenibilidad fiscal [1] como principio constitucional, nada menos.

Se trata, según reza el artículo primero de este proyecto express de reformar el artículo 334 de la Constitución, introduciendo un nuevo principio que "debe orientar a las ramas y órganos del Poder Público dentro de sus competencias". Es más, establece que "dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y programática los objetivos del Estado Social de Derecho".

Como sostienen los representantes Alfonso Prada y Germán Navas Talero, "va en contravía de ese paradigma de Estado Constitucional y Social de Derecho, consagrado en la Carta de 1991, cambia la jerarquía natural de sus principios y constituye por ello una sustitución de la esencia de nuestra Constitución, la que está siendo cambiada para poner la sociedad al servicio de la economía y no al revés" [2] (énfasis añadido).

Camisa de fuerza

Según el ministro de Hacienda, "este simplemente es un proyecto que busca que el Estado como un todo, el Gobierno, las Cortes y el Congreso promuevan en un marco de largo plazo para que las nuevas generaciones puedan gozar del derecho de la sostenibilidad fiscal[3] 

Este "marco de largo plazo" es nada más ni nada menos que el mismo Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que hoy establece el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), sólo que ahora tendría sustento constitucional.

De dicho marco se deriva el "espacio" del gasto del Gobierno Central vale decir, un límite o un techo que no puede sobrepasar; una camisa de fuerza no sólo para las autoridades económicas, sino para todas las ramas y órganos del Poder Público.

Como señala Salomón Kalmanovitz, "constitucionalizar una política pública es introducir rigideces innecesarias y contraproducentes para el buen desarrollo del país. Es creer que la magia de un texto legal hará que las cosas mejoren, tan sólo si comprometemos a todos los gobiernos por venir en un curso de acción ultraconservador, muy equivocado por cierto en materia macroeconómica" [4].

Rigidez ante las crisis

Nos lo ejemplifica el profesor Jacques Sapir al analizar la historia económica de Austria en los años 1920, cuando se constitucionalizó la prohibición del déficit presupuestal, para restaurar la confianza y la "reputación" de su moneda en medio de la Gran Crisis. En un primer momento, la fórmula funcionó, pero a poco andar "las autoridades austríacas se encontraron en una situación tal que las privaba de capacidad de reacción frente a nuevas crisis" [5].

Sapir discute la funcionalidad de una regla constitucional en economía, ya que "a menos que se trabaje sobre la hipótesis de la omnisciencia, el recurso de la regla constitucional en economía no hace desaparecer el riesgo de una incertidumbre radical. "Por el contrario, puede reforzar ese riesgo" (énfasis añadido). "En efecto, si no se organiza una vía de escape a través del reconocimiento de la legitimidad de la acción discrecional, surgida ella misma de un poder democrático, el recurso de la regla constitucional viene a crear una incertidumbre suplementaria sobre las consecuencias de las soluciones tipificadas en caso de crisis" [6].

Cabe preguntarse qué habría sido de Estados Unidos, de Japón o de los países europeos -en medio de la Gran Crisis de 2008­- de haber tenido como principio constitucional la sostenibilidad fiscal: estarían maniatados, sin poder echar mano de las herramientas que ofrece la política fiscal para sortearla, como ha sido la política contra-cíclica de inspiración keynesiana.

Por ello, la mayoría de los países se ha abstenido de dar este paso; como lo recuerda César González, "el FMI publicó en diciembre del 2009 un artículo sobre las reglas fiscales en los países miembros. Según éste, sólo 5 países han llevado a sus constituciones reglas numéricas de manejo fiscal: Alemania, Suiza, Polonia, Comoros y Brasil. Ninguno pone en el libro la sostenibilidad fiscal como un principio a secas" [7].

Es más, aún aquellos que como Alemania recurrieron al mismo expediente de Austria, terminaron transgrediendo la regla fiscal, ante el riesgo de avanzar directamente y con los ojos abiertos al despeñadero monetario.

La encrucijada

Y a una situación como esa podemos estar abocados en Colombia. Es bien sabido el rezago protuberante en materia de infraestructura, agravado ahora por los estragos de la ola invernal [8]. Para superar este gran lastre a la competitividad, el ministro de Transporte Germán Cardona ha anunciado inversiones del orden de 99,5 billones de pesos entre 2011 y 2021, de los cuales se ejecutarán 29,5 billones en este cuatrienio.

Si nos atenemos a las prescripciones del principio de sostenibilidad fiscal, lo primero que se tendría que indagar es si existe el "espacio fiscal" para una inversión de semejante magnitud, lo que inmediatamente pone en tela de juicio la conveniencia de esta entelequia como principio constitucional.

Alejandro Gaviria expresó sus reparos en forma elocuente: "Estamos hablando de grandes inversiones que se necesitan, el Ministro del Transporte ha dicho que se requieren 100 billones de pesos para reconstruir la infraestructura averiada. La estrategia de ahorrar automáticamente a través de una regla fiscal va a tener que esperar" [9].

Y no es para menos: en las actuales circunstancias, Colombia no puede darse el lujo de esterilizar tan cuantiosos recursos en un fondo de estabilización en el exterior, alimentado con lo que se espera recibir merced al boom del sector minero-energético. Con toda razón, advierte el senador Roy Barreras que "no es la hora de ahorrar, sino de invertir en la reconstrucción del país, en infraestructura y en vivienda" [10].

La revaluación no se debe a eso

El ministro Echeverry se mantiene en sus trece y ha respondido que "si no ahorramos, no habrá quién controle la tasa de cambio" [11], como si esta sólo dependiera del control del gasto. Pero curiosamente se opone con pies y manos al control de capitales, como lo están haciendo Brasil, Perú y Chile [12] y como lo aconseja hasta el propio FMI, que hasta hace poco era tan renuente a medidas de este tipo.

Son múltiples los factores que vienen presionando la tasa de cambio y por ello el ahorro no es el único instrumento para domeñar la revaluación del peso, hasta donde ello es posible frente a un fenómeno global.

Por lo demás, la inversión extranjera directa (IED) -a la que se le atribuía gran parte de la responsabilidad de la revaluación- el último año cayó en un 5 por ciento, en vez de aumentar, lo cual le significó a Colombia pasar del cuarto al quinto lugar como receptor de IED en Latinoamérica.

Además de controlar la entrada de capitales de inversión en portafolios, el gobierno debería tomar medidas más drásticas para contener el excesivo endeudamiento del sector privado en el exterior, que en lo que va corrido del año supera los 3.700 millones de dólares.

Salomón Kalmanovitz propone "implementar un impuesto al endeudamiento externo del sector privado, ojalá por un año. Para entonces, ya veríamos los efectos que tendría el final de la política expansiva estadounidense que concluye en julio próximo, sobre la economía mundial" [13].

No obstante, el ministro de Hacienda, como Vásquez de Mella -buen escritor y mejor orador carlista– prefiere ¡"estar en el error, pero eso sí, firme"! A este propósito, cabe preguntarse hasta cuando se seguirá tratando de corregir los desequilibrios fiscales a toda costa, en la estéril "búsqueda del Santo Grial", como denomina William Vickrey esta obsesión.

Otra obsesión: el grado de inversión

El ministro de Hacienda está más interesado por la calificación inversionista plena de la deuda soberana de Colombia, que en controlar la tasa de cambio, pues con la decisión de Standard and Poor's de devolver a Colombia el grado de inversión perdido en 1999, se dio sólo un primer paso y no el más importante. Se requiere ahora una segunda mejora de dicha calificación, ya sea por cuenta de Fitch o de Moody´s, las otras dos calificadoras de riesgo, de tal manera que los activos colombianos sean incluidos en la mayoría de las carteras de grado de inversión [14].

Pero resulta que, como lo hizo saber Erich Arispe, analista de Fitch, "estamos monitoreando muy de cerca a Colombia…Sin regalías ni regla fiscal, Fitch no daría el grado de inversión" [15]. Así de claro. Esto explica el afán del gobierno en sacar adelante a todo trance este y otros proyectos de la agenda económica. Y todo parece indicar que va a lograrlo.

Y más aún ahora, cuando Rafael Pardo, director del Partido Liberal, que se había plantado en defensa del Estado Social de Derecho [16], no pudo resistir la presión de sus parlamentarios y optó por dejar su bancada en libertad para votar este engendro.

¿Para qué sirve realmente esta calificación, que llevó al presidente Santos a exclamar que "es como recibir un certificado de buena conducta" [17]? El experto Horacio Ayala se refiere a lo ocurrido con "Japón, país al que Moody´s rebajó la calificación hace una década, porque no mostraba capacidad de pago, pero después de 10 años de enfrentar déficits, está obteniendo créditos a cero interés, cumple sus obligaciones, el yen está fuerte y persiste la deflación" [18]. Aquí mismo nos dijeron muchas veces, cuando las uvas estaban verdes, que Colombia colocaba sus bonos en condiciones que envidiaría cualquier otro país, a pesar de no tener la calificación inversionista.

Y falta por decir que las calificadoras de riesgo quedaron muy desprestigiadas, al no haber previsto la gran crisis de 2008 ni haber ayudado a conjurarla, sino al revés, haber contribuido a prohijarla [19], al percibir sus ingresos de "quienes venden los riesgos de crédito, lo cual equivale a pagar los honorarios al abogado de su contraparte, para un consumidor" [20].

Los ingresos fiscales también cuentan

Pero como afirma el ex ministro Rudolf Hommes "la sostenibilidad fiscal no depende exclusivamente del recorte del gasto, sino de los ingresos fiscales[21] . Y estos se han visto menguados en los últimos años a consecuencia del cúmulo de gabelas impositivas que han sido dispensadas a favor del gran capital.

En ello coincido de nuevo con el profesor Kalmanovitz cuando afirma que "la sostenibilidad fiscal puede ser seriamente amenazada por las exenciones arbitrarias y mal planificadas de los impuestos [22].

El Gobierno Central viene arrastrando un déficit estructural durante la última década, que supera el 4 por ciento, debido al desfase entre ingresos y gastos, ya que estos han crecido más rápido que aquellos. Y esta tendencia inercial se mantiene, a pesar de los dos recortes a las mal llamadas "transferencias" a las entidades territoriales, para engullírselas a través de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, amén del mayor endeudamiento público y de la feria de las privatizaciones [23].

Ni siquiera los mayores ingresos provenientes de un mejor desempeño de la economía durante el llamado "quinquenio virtuoso" (2003 – 2007) sirvieron para enjugar ese déficit que se ha vuelto crónico. Es muy diciente que después que el recaudo de impuestos pasó del 10 por ciento al 16 por ciento del PIB entre 1990 y 1997, haya caído de nuevo hasta un 14,5 por ciento a causa de la proliferación de exenciones, excepciones, exclusiones y descuentos tributarios, para no hablar de la elusión y la evasión. Todas ellas han convertido el estatuto tributario en una especie de queso gruyère.

Este nivel de recaudo contrasta con el del promedio de los países de la región que oscila en torno al 17 por ciento. Ello es tanto más preocupante cuando en reciente anuncio el presidente Santos dejó en claro, refiriéndose al régimen impositivo, que "cualquier modificación adicional será únicamente para bajar las tarifas y simplificar el sistema tributario[24].

Cuando lo que necesita Colombia es una reforma verdaderamente estructural y no un remedo, a fin de que la el sistema tributario deje de ser tan regresivo, contraviniendo el precepto constitucional que establece que el mismo debe ser equitativo, eficiente y progresivo [25], en el que los que tengan más paguen más y los que tengan menos paguen menos.

Lo formal y lo real

No está muy alejado de la realidad el ex constituyente Gustavo Zafra cuando afirma que "la sostenibilidad fiscal se puede convertir en la máquina de la muerte de los derechos" [26]. Como sostienen Navas y Prada, "habrá derecho a la vida, la salud, la educación, etcétera, si y sólo si la sostenibilidad fiscal lo permite, toda vez que se convierte en su límite fáctico y jurídico a la vez" [27].

Como prueba citaré a uno de los más caracterizados voceros de la U, Roy Barreras, a propósito del trámite del proyecto bandera de la administración Santos, el de la reparación de víctimas y reparación de tierras. Esto dijo: "se lo demostramos ya a Vargas Lleras aprobando la sostenibilidad fiscal, dejando sin piso la Ley de Víctimas" [28].

Y claro es que a esta ley, como a todas las que se han venido expidiendo (incluyendo la Ley 1438 de 2011 que reforma el régimen de la salud) se les añade la coletilla según la cual su cumplimiento está supeditado a que no afecte la sostenibilidad fiscal.

Lo ha dicho el ministro Echeverry: "la estabilidad fiscal va a ser tan importante con este acto legislativo como el acceso a la vivienda y a la salud" [29], es decir que estarían en el mismo plano. Lo que está en riesgo, entonces, es el goce efectivo de los derechos, que podrían quedar como letra muerta en la Constitución.

Al paso que vamos va a suceder lo que premonitoriamente denunciaba José Saramago: "hay palabras que son latas vacías. Una que no está completamente vacía, pero se está vaciando rápidamente es la democracia".

Todavía estamos a tiempo para evitarlo, impidiendo que esta seguidilla de reformas a la Constitución terminen por desnaturalizarla, convirtiéndola de paso en una Carta a la carta. Hoy más que nunca cobran vigencia las palabras de Jorge Eliecer Gaitán: "el pueblo no demanda la igualdad retórica ante la Ley, sino la igualdad real ante la vida".

* Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas. Ex presidente del Congreso de la República.

twitter1-1@amylkaracosta 

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